Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 25 mai 2018

Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 407640, par une requête, enregistrée le 6 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Cannes, la commune de Mandelieu-la-Napoule, la commune de Théoule-sur-Mer et la communauté d'agglomération du Pays de Lérins demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire et compétences des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des ports ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à chacune des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 407787, par une requête, enregistrée le 8 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes de la région Lezignanaise, Corbières et Minervois et la commune d'Argens-Minervois demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire et compétences des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des ports ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 408434, par une requête, enregistrée le 27 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Leucate demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire et compétences des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des ports ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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4° Sous le n° 408428, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 février, 8 mars et 2 juin 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Frontignan-La Peyrade demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire et compétences des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des ports ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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5° Sous le n° 410793, par une requête, enregistrée le 23 mai 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de la Forêt-Fouesnant demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a rejeté son recours gracieux contre l'instruction du ministre du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire et compétences des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des ports ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette instruction ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la loi n° 92-125 du 6 février 1992 ;
- la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code du tourisme ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pierre Lombard, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la commune de Cannes, la commune de Mandelieu-la-Napoule, la commune de Théoule-sur-Mer et la communauté d'agglomération du Pays de Lérins, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la commune de Frontignan-La Peyrade et à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la commune de Leucate ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 mai 2018 présentée par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de la commune de Cannes et autres sont dirigées contre la même instruction. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) : " I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : (...) 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (...) ". Aux termes de l'article L. 5216-5 du même code, dans sa rédaction issue de cette même loi : " I. La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes:/ 1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (...) ".
3. Par l'instruction du 8 décembre 2016, le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, après avoir relevé que la loi n'a pas donné de définition précise des zones d'activité portuaire et afin d'éclairer les conditions de leur transfert aux établissements publics de coopération intercommunale, a déterminé les critères permettant d'identifier les ports communaux concernés. Selon cette instruction, une zone d'activité portuaire peut être qualifiée comme telle si elle répond à trois critères. Le premier critère, géographique, requiert que la zone d'activité portuaire fasse " l'objet d'une cohérence d'ensemble et d'un périmètre défini, compris pour tout ou partie dans les limites administratives d'un port ". Le deuxième critère, économique, exige que la zone portuaire, quelle que soit la nature de l'activité portuaire, de plaisance, de pêche ou de commerce, soit " destinée à accueillir des activités économiques pour développer de façon coordonnée une offre économique spécifiquement portuaire ". Le troisième critère défini par cette instruction est organique : " Une zone d'activité portuaire est aménagée par la puissance publique, quelle que soit la nature des activités (publiques ou privées) pour organiser et coordonner les activités portuaires ". L'instruction conclut que, " dès lors qu'une zone d'activité portuaire répond à ces critères, le transfert de la zone emporte celui du port ". La commune de Cannes et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cette instruction.
4. Aucune disposition réglementaire ne définit de critères permettant d'identifier les zones d'activités portuaires, au sens des articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions ne sont, par elles-mêmes, en tant qu'elles concernent le transfert de plein droit de ces zones, pas directement applicables. En fixant, en termes exclusifs et impératifs de tels critères sans y avoir été légalement habilité, le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a pris, par l'instruction attaquée, une mesure réglementaire d'application de la loi. Les collectivités territoriales requérantes sont, dès lors, recevables et fondées à soutenir que cette circulaire est entachée d'incompétence.
5. Il résulte ce qui précède que l'instruction attaquée, dont les dispositions sont indivisibles, doit être annulée. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 euros à verser à chacune des collectivités requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L'instruction du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales du 8 décembre 2016 portant définition des zones d'activité portuaire et compétences des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des ports est annulée.
Article 2 : L'Etat versera une somme de 500 euros à chacune des collectivités requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la commune de Cannes, première dénommée pour l'ensemble des requérantes sous le n° 407640, à la communauté de communes de la région Lezignanaise, Corbières et Minervois, première dénommée pour l'ensemble des requérantes sous le n° 407787, à la commune de Leucate, à la commune de Frontignan-La Peyrade, à la commune de la Forêt-Fouesnant, au ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales et au ministre de l'intérieur.