Conseil d'État · 1ère chambre jugeant seule — 1 juin 2018

Vu la procédure suivante :
La région Occitanie, d'une part, et le département de Tarn-et-Garonne, d'autre part, ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulouse de suspendre l'exécution de la décision du 3 août 2017 par laquelle l'établissement public foncier de Montauban a exercé le droit de préemption délégué par la commune de Montauban sur un ensemble immobilier situé 20, esplanade des Fontaines. Par une ordonnance n°s 1704560, 1704580 du 10 novembre 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a suspendu l'exécution de cette décision.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 novembre et 11 décembre 2017 et le 3 mai 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'établissement public foncier de Montauban demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de rejeter les demandes de suspension ;
3°) de mettre à la charge de la région Occitanie et du département de Tarn-et-Garonne la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2011-696 du 20 juin 2011 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Yannick Faure, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Charles Touboul, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Delvolvé, Trichet, avocat de l'établissement public foncier de Montauban, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la région Occitanie, et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat du département de Tarn-et-Garonne ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. Il ressort des pièces des dossiers soumis au juge des référés que, par décision du 3 août 2017, le directeur de l'établissement public foncier de Montauban a exercé le droit de préemption urbain sur un ensemble immobilier situé 20, esplanade des Fontaines, sur le territoire de la commune de Montauban. Par une ordonnance du 10 novembre 2017, contre laquelle cet établissement public se pourvoit en cassation, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a fait droit aux demandes présentées, au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, par le département de Tarn-et-Garonne, propriétaire du bien, et la région Occitanie, acquéreur évincé, et suspendu l'exécution de cette décision.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement (...) ". La circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner prévue par ces dispositions serait entachée de vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration.
4. Dès lors, en jugeant que le moyen tiré de " l'illégalité de la déclaration d'intention d'aliéner en l'absence de toute délibération préalable du conseil départemental " de Tarn-et-Garonne était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse, le juge des référés a commis une erreur de droit.
5. En second lieu, aux termes de l'article R. 324-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant du décret du 20 juin 2011 relatif aux établissements publics fonciers locaux : " Le conseil d'administration peut déléguer au directeur, dans les conditions qu'il détermine, ses pouvoirs de décision (...). Le directeur peut à ce titre être chargé d'exercer au nom de l'établissement les droits de préemption dont l'établissement est délégataire ou titulaire. Il rend compte de cet exercice au conseil d'administration à chacune de ses réunions ". Aux termes de l'article 2.2 du règlement intérieur de l'établissement public foncier de Montauban, adopté par son conseil d'administration le 17 décembre 2015 et transmis au préfet de Tarn-et-Garonne le 22 décembre suivant : " Le directeur de l'EPF de Montauban exerce au nom de l'établissement le droit de préemption délégué par les collectivités membres en cas d'incompatibilité entre les délais relatifs à la date maximale de notification de la décision de préemption et la date de réunion la plus proche du conseil d'administration ".
6. En jugeant que le moyen tiré de l'incompétence du directeur de l'établissement public foncier de Montauban était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse, alors qu'il ressort des pièces des dossiers soumis au juge des référés que, ainsi que le faisait valoir cet établissement, la date de la prochaine réunion de son conseil d'administration, prévue le 3 octobre 2017, était incompatible avec le délai imparti à l'établissement pour notifier une décision de préemption, qui expirait le 20 août 2017, ce qui permettait au directeur d'exercer le droit de préemption, le juge des référés a commis une erreur de droit.
7. Il résulte de ce qui précède que l'établissement public foncier de Montauban est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance qu'il attaque. Les moyens retenus suffisant à entraîner cette annulation, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens de son pourvoi.
8. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de statuer, après les avoir jointes, sur les demandes de suspension présentées, d'une part, par la région Occitanie et, d'autre part, par le département de Tarn-et-Garonne.
Sur l'urgence :
9. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci en demande la suspension. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire ou le délégataire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. A ce titre, il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.
10. En l'espèce, l'établissement public foncier de Montauban ne fait état d'aucune circonstance particulière de nature à justifier une réalisation rapide du projet qui a motivé l'exercice du droit de préemption, alors même que la région Occitanie fait valoir le projet, déjà engagé dans le cadre d'une convention de mise à disposition conclue avec le département de Tarn-et-Garonne, de regrouper dans l'ensemble immobilier préempté, au sein d'une " maison de la région ", les services de la région dans le département. Par ailleurs, la seule circonstance que la région Occitanie et le département de Tarn-et-Garonne aient attendu le début du mois d'octobre 2017 pour demander la suspension de l'exécution de la décision litigieuse, intervenue deux mois auparavant, ne fait pas obstacle à ce que ces collectivités territoriales se prévalent d'une urgence à prononcer la suspension de l'exécution de cette décision. Dans ces conditions, la condition d'urgence mentionnée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.
Sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision :
11. Le moyen tiré de ce que l'appartenance au moins partielle du bien, anciennement affecté au service public de la gendarmerie nationale, au domaine public ferait obstacle, au regard des principes énoncés à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, à ce qu'il soit préempté paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse.
12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier soumis au Conseil d'Etat, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner la suspension de l'exécution de la décision attaquée.
13. Il résulte de ce qui précède que la région Occitanie et le département de Tarn-et-Garonne sont fondés à demander la suspension de l'exécution de la décision du 3 août 2017 par laquelle le directeur de l'établissement public foncier de Montauban a exercé le droit de préemption de la commune de Montauban sur un ensemble immobilier situé 20, esplanade des Fontaines, en tant que cette décision permet le transfert de propriété et la prise de possession, par cet établissement public, du bien préempté. En revanche, la région et le département ne justifient pas de la nécessité, qui ne résulte pas non plus de l'instruction, d'en suspendre l'exécution, dans l'attente du jugement des requêtes en annulation, en tant qu'elle fait obstacle à ce que la vente du bien à la région soit menée à son terme.
Sur les frais exposés à l'occasion du litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la région Occitanie et du département de Tarn-et-Garonne, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'établissement public foncier de Montauban une somme au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse du 10 novembre 2017 est annulée.
Article 2 : L'exécution de la décision du 3 août 2017 par laquelle le directeur de l'établissement public foncier de Montauban a exercé le droit de préemption sur un ensemble immobilier situé 20, esplanade des Fontaines à Montauban est suspendue en tant que cette décision permet le transfert de propriété et la prise de possession par l'établissement public du bien préempté.
Article 3 : Le surplus des conclusions des demandes présentées par la région Occitanie et par le département de Tarn-et-Garonne devant le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse est rejeté.
Article 4 : Les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'établissement public foncier de Montauban, à la région Occitanie et au département de Tarn-et-Garonne.