Conseil d'État · Juge des référés — 14 juin 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 et 28 mai 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association trinationale de protection nucléaire (ATPN), la société Südgetreide GmbH et Co. KG, M. F...B..., M. C... H..., M. E...A...et Mme G...D...demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision n° CODEP-CLG-2018-012743 du 12 mars 2018 par laquelle le président de l'Autorité de sûreté nucléaire a levé la suspension du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335 fabriqué par la société Areva NP ;
2°) de mettre à la charge de l'Autorité de sûreté nucléaire la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête est recevable ;
- la condition d'urgence est remplie, l'exécution de la décision litigieuse portant une atteinte grave et immédiate à la sûreté publique, dès lors qu'elle entraîne la remise en service d'un générateur de vapeur affecté d'un défaut de fabrication, et aucun intérêt public ne justifiant son maintien ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ;
- elle est entachée d'incompétence, car le collège de l'Autorité de sûreté nucléaire, seul compétent pour prendre une telle décision en vertu de l'article L. 592-19 du code de l'environnement, ne pouvait déléguer à son président les pouvoirs qui lui incombent ;
- elle est entachée d'un défaut de base légale, car elle se fonde sur le décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux, décret qui a été abrogé par le décret n° 2015-799 du 1er juillet 2015 relatif aux produits et équipements à risques ;
- elle est entachée d'erreurs de droit en ce que l'Autorité de sûreté nucléaire, d'une part, n'a pas procédé à un strict contrôle de conformité du générateur de vapeur en application des dispositions du décret du 2 avril 1926, à le supposer applicable et, d'autre part, n'a pas réalisé le contrôle exigé par les dispositions des articles L. 557-43 et L. 557-4 du code de l'environnement pour la remise en service du générateur de vapeur ;
- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle a pour effet de remettre en vigueur une décision elle-même entachée de fraude et donc de nullité ;
- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2018, l'Autorité de sûreté nucléaire conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la requête est irrecevable, que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2018, la société Areva NP conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable, que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2018, la société anonyme Electricité de France (EDF) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association trinationale de protection nucléaire, la société Südgetreide GmbH et Co. KG, M.B..., M. H..., M. A...et MmeD..., d'autre part, l'Autorité de sûreté nucléaire et les sociétés Areva NP et EDF ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 29 mai 2018 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- les représentants de l'Association trinationale de protection nucléaire, de la société Südgetreide GmbH et Co. KG, de M.B..., de M.H..., de M. A...et de Mme D...;
- les représentants de l'Autorité de sûreté nucléaire ;
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société Areva NP ;
- Me Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société EDF ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au vendredi 1er juin 2018 à 17 heures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 31 mai 2018, présenté par l'ASN, qui conclut au rejet de la requête ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 31 mai 2018, présenté le la société Areva NP, qui conclut au rejet de la requête ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 1er juin 2018, présenté par l'ATPN, qui conclut aux mêmes fins que la requête ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 1er juin 2018, présenté par la société EDF, qui conclut au rejet de la requête ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux ;
- le décret n° 2015-799 du 1er juillet 2015 ;
- le décret n° 2016-1925 du 28 décembre 2016 ;
- le code de justice administrative.
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la centrale nucléaire de Fessenheim, dont la création a été autorisée par un décret du 3 février 1972, dispose de deux réacteurs à eau sous pression d'une puissance électrique de 900 MW chacun ; que chacun des deux réacteurs comporte trois générateurs de vapeur, c'est-à-dire des échangeurs de chaleur qui utilisent l'énergie du circuit primaire des réacteurs nucléaires pour transformer l'eau de leur circuit secondaire en vapeur et alimenter ainsi la turbine produisant l'électricité ; que la virole basse d'un générateur, qui se présente sous la forme d'un cylindre creux en acier de plusieurs mètres de hauteur et de diamètre, constitue la partie basse de l'enceinte externe de la partie secondaire du générateur de vapeur ; que la virole devant équiper l'un des trois générateurs de vapeur du réacteur n° 2, le générateur n° 335, a été mise en construction en 2008 ; que, par une décision du 1er février 2012, l'Autorité de sûreté nucléaire a délivré à la partie secondaire du générateur de vapeur n° 335 un certificat d'épreuve d'appareils à pression, en application du décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux ; que le générateur a été mis en service en mars 2012 ;
3. Considérant qu'en 2016, la société Areva NP, dans le cadre de la revue générale de la qualité de ses fabrications, a constaté que la spécification technique prévue pour la fabrication de la virole basse de ce générateur n'avait pas été respectée ; qu'il est en effet apparu qu'au cours du forgeage de la virole, son extrémité haute, appelée " masselotte ", n'avait pas été extraite du processus de fabrication, contrairement à ce qui était prévu par le programme technique ; que la présence d'une partie de la masselotte dans la virole basse était susceptible de conduire à la présence d'éléments et à une composition chimique locale du matériau pouvant dégrader sa soudabilité, son vieillissement et des propriétés mécaniques ; que l'Autorité de sûreté nucléaire a constaté que le matériau de la virole basse du générateur de vapeur n° 335, contrairement à ce que certifiait l'état descriptif accompagnant la demande d'épreuve déposée en 2011, n'était pas conforme à la spécification du matériau, telle que définie par les règles de conception et de construction des matériels mécaniques des îlots nucléaires des réacteurs à eau sous pression fixées par l'association française pour les règles de conception, de construction et de surveillance en exploitation des matériels des chaudières électronucléaires ; qu'elle a relevé que si le respect de ces règles permet de présumer la conformité d'un générateur aux dispositions du décret du 2 avril 1926, leur méconnaissance avait donc en l'espèce pour conséquence de rendre incomplète la démonstration de l'aptitude au service de l'équipement, en l'absence de justifications complémentaires ; qu'elle a estimé qu'elle n'aurait pas délivré le certificat d'épreuve du 1er février 2012 si l'information relative à cette non-conformité avait été portée à sa connaissance et si la société Areva NP n'avait pas apporté la justification de l'aptitude au service de l'équipement ; qu'ainsi, par une décision du 18 juillet 2016, l'Autorité de sécurité nucléaire a suspendu le certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335, en indiquant que la société Areva NP pourrait demander la levée de la suspension en justifiant de la conformité du générateur au décret du 2 avril 1926 ; qu'à la suite de cette décision, le réacteur n° 2 de la centrale de Fessenheim a été mis à l'arrêt ;
4. Considérant que, par une décision du 12 mars 2018, l'Autorité de sûreté nucléaire a levé la suspension du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335, au motif que le fabricant avait transmis un état descriptif correspondant à l'état réel de l'équipement et avait apporté la justification de son aptitude au service ; que, par la présente requête, l'Association trinationale de protection nucléaire, la société Südgetreide GmbH et Co. KG, M. B..., M. H..., M. A...et Mme D...demandent au juge des référés du Conseil d'Etat la suspension de l'exécution de cette décision sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ;
5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 592-13 du code de l'environnement : " Le règlement intérieur de l'Autorité de sûreté nucléaire prévoit les conditions dans lesquelles le collège des membres peut donner délégation de pouvoirs à son président ou, en son absence, à un autre membre du collège, ainsi que celles dans lesquelles le président peut déléguer sa signature à des agents des services de l'autorité. Toutefois, ni les avis mentionnés à l'article L. 592-25 ni les décisions à caractère réglementaire ne peuvent faire l'objet d'une délégation " ; que la décision n° 2010-DC-0195 du 19 octobre 2010 de l'Autorité de sûreté nucléaire établissant son règlement intérieur, après avoir fixé la liste des compétences pour lesquelles aucune délégation de pouvoir à son président n'est possible, renvoie à des décisions ultérieures le soin de définir les pouvoirs qu'elle délègue à son président ; que la décision n° 2016-DC-0540 du 21 janvier 2016 donne délégation de pouvoir au président, au point 11-1 du I de son article 3, pour prendre les décisions et actes prévus par le chapitre VII du titre V du livre V du code de l'environnement et par les textes pris pour son application, à l'exception des mesures de police et des sanctions administratives prévues par la sous-section 2 de la section 5 de ce chapitre ; qu'aux termes de l'article L. 595-2 du code de l'environnement : " I. - Parmi les appareils à pression mentionnés à l'article L. 557-1, certains équipements sous pression spécialement conçus pour des applications nucléaires, dont la défaillance peut donner lieu à des émissions importantes de substances radioactives, et dénommés équipements sous pression nucléaires, sont, en raison des risques spécifiques qu'ils peuvent présenter pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, soumis aux dispositions du chapitre VII du titre V du présent livre et des textes pris pour son application dans les conditions et sous les réserves mentionnées au II ou prévues par les textes pris pour l'application de la présente section./ II. - L'autorité administrative compétente mentionnée au chapitre VII du titre V du présent livre est l'Autorité de sûreté nucléaire (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 557-43 du même code : " Lorsque, au cours d'un contrôle de la conformité postérieur à la délivrance d'un certificat, un organisme habilité pour l'évaluation de la conformité constate qu'un produit ou un équipement n'est plus conforme aux exigences du présent chapitre, il invite le fabricant à prendre les mesures correctives appropriées et suspend ou retire le certificat de conformité, si nécessaire./ Lorsque les mesures correctives ne sont pas adoptées ou n'ont pas l'effet requis, l'organisme habilité soumet à des restrictions, suspend ou retire le certificat, selon le cas " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le moyen tiré de ce que le président de l'Autorité de sûreté nucléaire, signataire de la décision contestée, n'aurait pas été compétent pour la prendre, au motif que cette compétence n'appartiendrait qu'au collège et ne lui aurait pas été déléguée, n'est pas, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur sa légalité ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants soutiennent que la décision contestée serait privée de base légale, dès lors qu'elle est fondée sur le respect du décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux, décret qui a été abrogé, à compter du 19 juillet 2016, par le I de l'article 5 du décret du 1er juillet 2015 relatif aux produits et équipements à risques ;
7. Considérant, toutefois, qu'aux termes de l'article L. 557-6 du code de l'environnement : " Certains produits ou équipements peuvent être mis à disposition sur le marché, stockés en vue de leur mise à disposition sur le marché, installés, mis en service, utilisés, importés ou transférés sans avoir satisfait aux articles L. 557-4 et L. 557-5, sur demande dûment justifiée du fabricant ou, le cas échéant, de son mandataire, ou s'ils sont conformes aux exigences des réglementations antérieures ou en vigueur en France ou dans un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Association européenne de libre-échange, dans les cas et les conditions fixés par voie réglementaire " ; qu'aux termes de l'article R. 557-12-9 du même code : " Peuvent continuer à être installés, mis en service, utilisés, importés ou transférés, sans avoir satisfait aux dispositions des articles L. 557-4, L. 557-5 et R. 557-12-4 à R. 557-12-8, les équipements sous pression nucléaires et les ensembles nucléaires régulièrement autorisés en application du décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux (...). / La fabrication des équipements sous pression nucléaires, si elle a été entreprise avant le 19 juillet 2016 et est conforme aux dispositions du décret du 2 avril 1926 (...), peut être poursuivie suivant ces dispositions (...) ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'Autorité de sûreté nucléaire ne pouvait motiver sa décision par la justification de la conformité du générateur au décret du 2 avril 1926 n'est pas, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur sa légalité ;
8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 2 avril 1926 :  " La demande d'épreuve d'une chaudière neuve doit être faite par le constructeur et accompagnée d'un état descriptif donnant, avec référence à un dessin coté, la spécification des matériaux, formes, dimensions, épaisseurs, ainsi que la constitution des rivures, l'emplacement et le procédé d'exécution des soudures et les dispositions de tous autres assemblages, le tout certifié conforme à l'exécution par le constructeur " ; qu'il ne résulte pas de ces dispositions, ni d'aucune autre disposition du décret, que la révélation de la non-conformité de l'état descriptif accompagnant la demande d'épreuve déposée en 2011, si elle excluait que l'aptitude au service du générateur puisse être présumée, ait fait obstacle à ce que l'Autorité de sûreté nucléaire, au vu des éléments fournis par le constructeur après la suspension du certificat d'épreuve, s'assure de cette aptitude au service et lève la suspension ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'Areva NP a accompagné sa demande de levée de suspension du certificat d'épreuve d'un état descriptif actualisé correspondant à l'état réel du générateur n° 355 et d'un dossier de justification de son aptitude au service ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que l'Autorité de sûreté nucléaire aurait commis une erreur de droit dans l'application du décret du 2 avril 1926 n'est pas, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée ; qu'il en est de même du moyen tiré de ce que l'Autorité de sûreté nucléaire aurait, pour les mêmes motifs, méconnu les articles L. 557-43 et L. 557-4 du code de l'environnement ;
9. Considérant, en quatrième lieu, que le moyen tiré de ce que le certificat d'épreuve délivré par l'Autorité de sûreté nucléaire le 1er février 2012 aurait été obtenu par fraude et que sa nullité entacherait d'illégalité la décision contestée n'est pas, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur sa légalité ;
10. Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier, que, pour s'assurer de l'aptitude au service du générateur n° 355, incorporé dans le second réacteur à eau de la centrale, la société Areva NP a notamment fait fabriquer des viroles présentant les mêmes caractéristiques, dites " viroles sacrificielles ", sur lesquelles ont été réalisées des analyses chimiques et des essais mécaniques qui ont montré l'absence d'impact de la présence d'une partie de la masselotte sur les phénomènes de vieillissement et sur la soudabilité de la virole ; qu'il a également été procédé à des contrôles non destructifs par la société EDF sur le générateur ; que l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire a reconnu le bien-fondé de cette démarche et a estimé, dans un avis en date du 9 janvier 2018, avoir " la raisonnable assurance que le risque de rupture brutale de la virole basse n° 355 du générateur de vapeur n° 3 du réacteur n° 2 de la centrale de Fessenheim pouvait être écarté, sous réserve du caractère acceptable des autres données d'entrée des études mécaniques " ; que le groupe permanent d'experts pour les équipements sous pression nucléaires a estimé, le 27 février 2018, que la justification de l'aptitude au service du générateur était acceptable, sous réserve de résultats probants suite à la réalisation d'une analyse complémentaire qui a été ultérieurement effectuée ; que les requérants, qui soutiennent à titre principal que l'équipement aurait dû être remplacé, ne contestent pas utilement ces analyses ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation n'est pas, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur sa légalité ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par les sociétés Areva NP et EDF ni sur la condition d'urgence, que la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de la justice administrative ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par les sociétés Areva NP et EDF ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'Association trinationale de protection nucléaire, la société Südgetreide GmbH et Co. KG, M.B..., M.H..., M.A..., Mme D...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions des sociétés Areva NP et EDF tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association trinationale de protection nucléaire, représentant désigné pour l'ensemble des requérants, à l'Autorité de sûreté nucléaire et aux sociétés Areva NP et Electricité de France.
Copie en sera adressée au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.