Conseil d'État · Formation spécialisée — 20 juin 2018

Vu les procédures suivantes :
1. Sous le n° 404012, par une requête, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 18 septembre et 14 novembre 2016, le 20 mars 2017 et le 12 février 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B...D...A...'t Veld demande au Conseil d'Etat :
1°) de vérifier si des techniques de renseignement ont été mises en oeuvre pour surveiller ses communications électroniques internationales depuis 2008 ;
2°) de constater qu'elles l'ont été irrégulièrement ;
3°) d'ordonner qu'il y soit mis un terme et qu'il soit procédé à la destruction des renseignements ainsi collectés ;
4°) en tout état de cause,  de surseoir statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne de la question de la compatibilité des dispositions de la législation française autorisant la surveillance des communications électroniques internationales avec le droit de l'Union européenne ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 512 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2. Sous le n° 404013, par une requête, un mémoire complémentaire et desux nouveaux mémoires, enregistrés les  18 septembre et 14 novembre 2016,  le 14 mars 2017 et le 12 février 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B...A...'t Veld demande au Conseil d'Etat :
1°) de vérifier si des techniques de renseignement ont été mises en oeuvre pour surveiller ses communications électroniques internationales depuis 2008 ;
2°) de constater qu'elles l'ont été irrégulièrement ;
3°) d'ordonner qu'il y soit mis un terme et qu'il soit procédé à la destruction des renseignements ainsi collectés ;
4°) en tout état de cause, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne de la question de la compatibilité des dispositions de la législation française autorisant la surveillance des communications électroniques internationales avec le droit de l'Union européenne ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de  512 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- la loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-722 DC du 26 novembre 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une séance à huis-clos, d'une part, Mme B...D...A...'t Veld, et d'autre part, le Premier ministre et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui ont été mis à même de prendre la parole avant les conclusions ;
Et après avoir entendu en séance :
- le rapport de Mme Emmanuelle Prada Bordenave, conseillère d'Etat,
- et, hors la présence des parties, les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes n° 404012 et n° 404013 de MmeA...'t Veld présentent à juger des questions semblables ou connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Aux termes de l'article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure, issu de la loi du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales : " Dans les conditions prévues au présent chapitre, peut être autorisée, aux seules fins de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3, la surveillance des communications qui sont émises ou reçues à l'étranger. / Cette surveillance, qu'elle porte sur des correspondances ou sur des données de connexion, est exclusivement régie par le présent chapitre. / Les mesures prises à ce titre ne peuvent avoir pour objet d'assurer la surveillance individuelle des communications de personnes utilisant des numéros d'abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, à l'exception du cas où ces personnes communiquent depuis l'étranger et, soit faisaient l'objet d'une autorisation d'interception de sécurité, délivrée en application de l'article L. 852-1 , à la date à laquelle elles ont quitté le territoire national, soit sont identifiées comme présentant une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3. /Sous réserve des dispositions particulières du troisième alinéa du présent article, lorsqu'il apparaît que des communications électroniques interceptées sont échangées entre des personnes ou des équipements utilisant des numéros d'abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, y compris lorsque ces communications transitent par des équipements non rattachables à ce territoire, celles-ci sont instantanément détruites ". Selon l'article L. 854-2 du même code : " I.- Le Premier ministre désigne, par une décision motivée, les réseaux de communications électroniques sur lesquels il autorise l'interception des communications émises ou reçues à l'étranger, dans les limites fixées à l'article L. 854-1. / II.-Sur demande motivée des ministres ou de leurs délégués mentionnés au premier alinéa de l'article L. 821-2, le Premier ministre ou l'une des personnes déléguées mentionnées à l'article L. 821-4 peut autoriser l'exploitation non individualisée des données de connexion interceptées / (...) ".
3. Aux termes de l'article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure : " La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement reçoit communication de toutes les décisions et autorisations mentionnées à l'article L. 854-2. Elle dispose d'un accès permanent, complet et direct aux dispositifs de traçabilité mentionnés à l'article L. 854-4, aux renseignements collectés, aux transcriptions et extractions réalisées ainsi qu'aux relevés mentionnés à l'article L. 854-6. A sa demande, elle peut contrôler les dispositifs techniques nécessaires à l'exécution des décisions et des autorisations. Si la surveillance des personnes mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 854-1 n'a pas déjà fait l'objet d'une autorisation spécifique, leur identité est portée sans délai à la connaissance de la commission. La commission peut solliciter du Premier ministre tous les éléments nécessaires à l'accomplissement de ses missions. L'article L. 833-3 est applicable aux contrôles effectués par la commission en application du présent article. De sa propre initiative ou sur réclamation de toute personne souhaitant vérifier qu'aucune mesure de surveillance n'est irrégulièrement mise en oeuvre à son égard, la commission s'assure que les mesures mises en oeuvre au titre du présent chapitre respectent les conditions qu'il fixe ainsi que celles définies par les textes pris pour son application et par les décisions et autorisations du Premier ministre ou de ses délégués. Elle notifie à l'auteur de la réclamation qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires, sans confirmer ni infirmer la mise en oeuvre de mesures de surveillance. Lorsqu'elle constate un manquement au présent chapitre, la commission adresse au Premier ministre une recommandation tendant à ce que le manquement cesse et que les renseignements collectés soient, le cas échéant, détruits. Lorsque le Premier ministre ne donne pas suite à cette recommandation ou que les suites qui y sont données sont estimées insuffisantes, le Conseil d'Etat, statuant dans les conditions prévues au chapitre III bis du titre VII du livre VII du code de justice administrative, peut être saisi par le président ou par au moins trois membres de la commission. La commission peut adresser à tout moment au Premier ministre les recommandations et les observations qu'elle juge nécessaires au titre du contrôle qu'elle exerce sur l'application du présent chapitre ". Il résulte de ces dispositions que la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) exerce son contrôle de sa propre initiative ou sur réclamation de toute personne souhaitant vérifier qu'aucune mesure de surveillance de ses communications électroniques internationales n'est ou n'a été mise en oeuvre irrégulièrement à son égard. Lorsqu'elle constate qu'un manquement a été commis dans la mise en oeuvre d'une mesure de surveillance des communications électroniques internationales, la Commission adresse au Premier ministre une recommandation tendant à ce que le manquement cesse et que les renseignements collectés soient, le cas échéant, détruits. Si le Premier ministre n'a pas donné suite ou a insuffisamment donné suite à cette recommandation, le président de la Commission ou trois de ses membres peuvent saisir le Conseil d'Etat d'une requête. Il résulte de la décision n° 2015-722 DC du Conseil constitutionnel du 26 novembre 2015, relative à la loi du 30 novembre 2015, que, alors même que la personne faisant l'objet d'une mesure de surveillance internationale ne peut saisir un juge pour contester la régularité de cette mesure, le législateur a assuré une conciliation qui n'est pas manifestement disproportionnée entre le droit à un recours juridictionnel effectif et le secret de la défense nationale en prévoyant, à l'article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure, déclaré conforme à la Constitution, que la Commission peut former un recours à l'encontre d'une mesure de surveillance internationale.
4. Il ressort des pièces du dossier que MmeA...'C... a saisi la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), le 2 mai 2016, afin de vérifier qu'aucune technique de renseignement n'avait été irrégulièrement mise en oeuvre à l'égard de ses communications électroniques émises ou reçues à l'étranger. Par lettre du 18 octobre 2016, le président de la Commission a informé MmeA...'t Veld que la Commission avait procédé à l'ensemble des vérifications nécessaires tant en ce qui concerne les techniques de renseignement ciblant le seul territoire national, en application de l'article L. 833-4 du code de la sécurité intérieure, qu'en ce qui concerne les mesures de surveillance des communications électroniques internationales, en application de l'article L. 854-9 du même code, et qu'elle s'était assurée qu'aucune illégalité n'avait été commise. Elle lui a indiqué que, si elle s'y estimait fondée, elle pouvait saisir le Conseil d'Etat d'une requête concernant la mise en oeuvre à son égard de techniques de renseignement, à l'exception toutefois des mesures de surveillance de ses communications électroniques internationales, le président de la Commission ou trois de ses membres pouvant seuls saisir le Conseil d'Etat en vertu de l'article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure.
5.  MmeA...'t Veld demande au Conseil d'Etat de vérifier si des techniques de renseignement ont été mises en oeuvre pour surveiller ses communications électroniques internationales, le cas échéant, de constater qu'elles l'ont été illégalement, d'enjoindre sous astreinte qu'il y soit mis fin et d'interroger, avant-dire droit, la Cour de justice de l'Union européenne sur la compatibilité des dispositions de la législation française autorisant la surveillance des communications électroniques internationales avec le droit de l'Union européenne.
6. Il résulte toutefois des dispositions de l'article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure, citées au point 3, que seuls le président de la CNCTR ou trois de ses membres sont recevables à saisir le Conseil d'Etat, dans les conditions prévues à cet l'article, de recours concernant la mise en oeuvre de mesures de surveillance des communications émises ou reçues à l'étranger.
7. Ces dispositions excluent qu'un recours pour excès de pouvoir puisse être formé contre le défaut de saisine du Conseil d'Etat par le président de la CNCTR ou par trois de ses membres sur le fondement de l'article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure. MmeA...'t Veld n'apporte par ailleurs aucun élément permettant de penser que la surveillance dont elle prétend faire l'objet aurait cessé avant l'entrée en vigueur de la loi du 30 novembre 2015 et ne relèverait pas, par suite, des voies de recours prévues par l'article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure. Ses conclusions d'excès de pouvoir contre les décisions qui auraient été prises antérieurement à cette date ne peuvent, dès lors et en tout état de cause, qu'être écartées. Enfin, la requérante ne saurait utilement fonder son recours sur les dispositions de l'article L. 841-1 du code de la sécurité intérieure, qui ne concernent pas, y compris pour la période antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 30 novembre 2015, les communications électroniques internationales. La requérante n'a, par ailleurs, pas formé de recours relativement à la mise en oeuvre de techniques de renseignement ciblant le seul territoire national, alors que cette possibilité lui a été rappelée par la CNCTR dans sa lettre du 18 octobre 2016.
8. Il s'ensuit que la fin de non recevoir opposée aux deux requêtes de MmeA...'t Veld par le Premier ministre doit être accueillie.
9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de MmeA...'t Veld doivent être rejetées, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de MmeA...'t Veld sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme B...A...'t Veld, au Premier ministre et à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.