Conseil d'État · 1ère et 4ème chambres réunies — 18 juillet 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 22 mai et 25 juillet 2017 et les 9 mars, 4 avril et 25 mai 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les établissements publics Société nationale des chemins de fer français, SNCF Mobilités et SNCF Réseau demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2017-691 du 2 mai 2017 modifiant le décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CEE) n° 1192/69 du Conseil du 26 juin 1969 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 ;
- la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 ;
- le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 ;
- le décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007 ;
- le décret n° 2011-291 du 18 mars 2011 ;
- le décret n° 2014-712 du 27 juin 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Charles Touboul, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de la Société nationale des chemins de fer français, de la SNCF Réseau et de la SNCF Mobilités.
Considérant ce qui suit :
1. Les ressources du régime de retraites du personnel de la Société nationale des chemins de fer français, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités sont constituées, en vertu des articles 1er et 3 du décret du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français, d'une part, du produit des cotisations dues par les agents du cadre permanent de la SNCF et par cet établissement public et, d'autre part, d'un versement de l'Etat destiné à assurer, outre la prise en charge de certaines cotisations ou exonérations de cotisations, l'équilibre financier entre les charges de toute nature et les autres recettes du régime de retraites. Le I de l'article 2 du même décret précise que le taux de cotisation à la charge de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités est la somme de deux composantes, désignées par les sigles T1 et T2. Aux termes du II du même article : " Le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, les montants qui seraient dus si leurs salariés relevaient du régime général et des régimes de retraite complémentaire mentionnés à l'article L. 921-4 du code de la sécurité sociale. (...) ". Aux termes du III de cet article : " Le taux T2 est destiné à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial, y compris l'incidence du recours à des ressources non permanentes lié à l'obligation de verser les pensions aux bénéficiaires par terme à échoir. Ce taux est libératoire pour la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités. (...) ". Par un décret du 2 mai 2017, dont les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir, le Premier ministre a fixé un nouveau taux de cotisation T2, applicable à compter du 1er mai 2017.
2. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 10 du décret du 7 mai 2007 relatif à la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français : " Le conseil d'administration de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français est saisi, pour avis, par le ministre chargé du budget ou le ministre chargé de la sécurité sociale des projets de décrets relatifs à l'organisation et aux prestations du régime spécial du personnel de la SNCF, SNCF réseau et SNCF mobilités, pour les risques définis au III de l'article 1er ". Il ne résulte pas de ces dispositions, qui mentionnent les questions relatives à l'organisation du régime et aux prestations versées aux assurés, que le conseil d'administration de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français aurait dû être consulté, avant son adoption, sur le décret attaqué, qui ne peut être regardé comme ayant un tel objet. Par suite, les requérantes, qui ne peuvent utilement se prévaloir de la consultation de ce conseil d'administration sur de précédents décrets ayant un objet voisin, ne sont pas fondées à soutenir que le décret attaqué serait intervenu, faute d'une telle consultation, au terme d'une procédure irrégulière.
3. En deuxième lieu, il résulte des dispositions des articles 1er à 3 du décret du 28 juin 2007, mentionnées au point 1, que le taux de cotisation T2 doit, tout en étant forfaitaire, être en relation directe avec le coût du financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial du personnel de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités et que le versement de l'Etat assurant l'équilibre financier entre les charges de toute nature et les autres recettes du régime de retraites a vocation à compenser la part des charges du régime qui ne peut être financée par ses autres recettes.
4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le décret attaqué a été signé le même jour que l'arrêté par lequel le ministre des affaires sociales et de la santé, le secrétaire d'Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche et le secrétaire d'Etat chargé du budget et des comptes publics ont fixé de nouveaux taux définitifs de cotisation T1 pour les années 2013 à 2016, après que les arrêtés des 16 juillet 2014 et 27 juillet 2015 fixant ces taux, à titre définitif pour 2013, à titre provisionnel puis définitif pour 2014 et à titre provisionnel pour 2015, ont été annulés par des décisions du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, des 20 mai et 11 juillet 2016 et que, par un courrier du 28 avril 2017, adressé au président du directoire du groupe SNCF, le ministre de l'économie et des finances et le secrétaire d'Etat chargé du budget et des comptes publics ont indiqué que le décret prévoyait également une augmentation du taux T2 permettant une compensation des conséquences financières de la diminution du taux T1. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire a entendu fixer le taux T2 à un niveau conforme à son objet, tel qu'il est défini par le III de l'article 2 du décret du 28 juin 2007. En particulier, il résulte notamment des travaux menés sous l'égide du contrôle général économique et financier en 2011, auxquels la SNCF a été associée, complétés par la prise en considération des incidences des mesures adoptées tant par les lois du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites que par les décrets du 18 mars 2011 relatif au régime spécial du personnel de la Société nationale des chemins de fer français et du 27 juin 2014 relatif au régime spécial et aux ressources de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français, qu'en augmentant d'un peu plus de 2 points le taux de cotisation T2 pour le fixer à 13,85 % à compter du 1er mai 2017, l'auteur du décret attaqué a assuré une meilleure prise en compte du coût du financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial du personnel de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités. Ainsi, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions attaquées procèderaient d'une erreur de droit, au regard de l'objet respectif du taux T2 et du versement de l'Etat destiné à assurer l'équilibre financier du régime, ou seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation.
5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 243-6 du code de la sécurité sociale, applicable au versement des cotisations par la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités à la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF en vertu des articles 16 et 17 du décret du 28 juin 2007, dans sa rédaction en vigueur à la date du décret attaqué : " I. - Les cotisations dues au titre des assurances maladie, maternité, invalidité, vieillesse, décès, des accidents du travail et des allocations familiales sont versées par les employeurs aux organismes de recouvrement dont relève chacun de leurs établissements (...) / II. - Le versement prévu au I est effectué le mois suivant la période de travail au titre de laquelle les rémunérations sont dues, au plus tard aux échéances suivantes : / 1° Le 5 de ce mois pour les employeurs dont l'effectif est d'au moins cinquante salariés et dont la paie est effectuée au cours du même mois que la période de travail ; (...) ".
6. Il résulte de ces dispositions que la situation de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités, au regard de leur obligation de versement, à la caisse de prévoyance et de retraite des personnels de la SNCF, des cotisations auxquelles étaient soumises les rémunérations dues au titre du mois de mai 2017, n'était pas juridiquement constituée à la date du 4 mai 2017 à laquelle le décret attaqué est entré en vigueur du fait de sa publication au Journal officiel de la République française. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que ce décret serait rétroactif en tant qu'il fixe le niveau du nouveau taux T2 à compter du 1er mai 2017.
7. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration : " L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. / Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation ".
8. Jusqu'à sa modification par le décret attaqué, le IV de l'article 2 du décret du 28 juin 2007 disposait, dans sa rédaction issue du décret du 31 janvier 2011, que le taux T2 était fixé à 11,26 % pour l'année 2011 et qu'" après le 31 décembre 2011, le taux T2 évolue au 1er janvier de chaque année comme le rapport, pour un salarié non cadre, entre le montant des cotisations d'assurance vieillesse assis sur le montant maximum des rémunérations ou gains à prendre en compte pour la fixation du montant des cotisations d'assurance vieillesse prévu par l'article D. 242-16 du code de la sécurité sociale et ce montant maximum ". S'il résulte de ces dispositions que les trois établissements publics employeurs pouvaient avoir anticipé, pour 2017, une évolution du taux de la cotisation T2 différente de celle finalement intervenue, ces dispositions ne leur conféraient pour autant aucun droit au maintien de cette règle d'actualisation et l'entrée en vigueur immédiate de la modification du taux T2 par le décret attaqué ne peut être regardée comme portant, dans les circonstances de l'espèce et eu égard aux montants en cause, une atteinte excessive à leurs intérêts.
9. Il résulte de tout ce qui précède que la SNCF,  SNCF Mobilités et SNCF Réseau ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent.
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Société nationale des chemins de fer français, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée, pour l'ensemble des requérantes, à la Société nationale des chemins de fer français, première dénommée, et au ministre de l'action et des comptes publics.
Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et à la ministre des solidarités et de la santé.