Conseil d'État · 10ème - 9ème chambres réunies — 26 juillet 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 27 février et 3 juillet 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Front national demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le 2° de l'article 1er et le 1° de l'article 2 du décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 pris pour l'application des articles 25 et 26 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code électoral ;
- la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 ;
- la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 ;
- le décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Edouard Crépey, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Le Griel, avocat de l'association Front national ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 11-3 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique créé par l'article 25 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique : " Les personnes physiques peuvent consentir des prêts aux partis ou groupements politiques dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel. / La durée de ces prêts ne peut excéder cinq ans. Un décret en Conseil d'Etat fixe le plafond et les conditions d'encadrement du prêt consenti pour garantir que ce prêt ne constitue pas un don déguisé. / Le parti ou groupement politique fournit au prêteur les informations concernant les caractéristiques du prêt s'agissant du taux d'intérêt applicable, du montant total du prêt, de sa durée ainsi que de ses modalités et de ses conditions de remboursement. / Le parti ou groupement politique informe le prêteur des conséquences liées à la défaillance de l'emprunteur. / Il communique à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, dans les annexes de ses comptes, un état du remboursement du prêt consenti. Il lui adresse, l'année de sa conclusion, une copie du contrat du prêt ". Aux termes de l'article L. 52-7-1 du code électoral créé par l'article 26 de la même loi : " Les personnes physiques peuvent consentir des prêts à un candidat dès lors que ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel. / La durée de ces prêts ne peut excéder cinq ans. Un décret en Conseil d'Etat fixe le plafond et les conditions d'encadrement du prêt consenti pour garantir que ce prêt ne constitue pas un don déguisé. / Le candidat bénéficiaire du prêt fournit au prêteur les informations concernant les caractéristiques du prêt s'agissant du taux d'intérêt applicable, du montant total du prêt, de sa durée ainsi que de ses modalités et de ses conditions de remboursement. / Le candidat bénéficiaire du prêt informe le prêteur des conséquences liées à la défaillance de l'emprunteur. / Il adresse chaque année à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques un état du remboursement du prêt ".
2. L'association Front national demande l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions divisibles du 2° de l'article 1er et du 1° de l'article 2 du décret du 28 décembre 2017 pris respectivement pour l'application des articles 26 et 25 de la loi du 15 septembre 2017. Le 2° de l'article 1er de ce décret insère dans le code électoral un article R. 39-2-1 aux termes duquel : " Les candidats auxquels sont applicables les dispositions de l'article L. 52-7-1 du code électoral peuvent emprunter auprès de personnes physiques à un taux d'intérêt compris entre zéro et le taux d'intérêt légal en vigueur au moment du consentement des prêts. Le taux d'intérêt légal est celui applicable aux créances des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels. Ces prêts sont consentis aux conditions suivantes : / 1° La durée de chaque prêt est inférieure ou égale à 18 mois ; / 2° Le montant total dû par le candidat à des personnes physiques est inférieur ou égal à 47,5 % du plafond de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne mentionné à l'article L. 52-11-1 du code électoral ; / II. Les dispositions du présent article sont applicables:/ 1° Lors des scrutins de liste aux candidats têtes de liste et à chacun des candidats de la liste ; / 2° Lors des scrutins uninominaux et binominaux, aux candidats titulaires et aux personnes appelées à les remplacer (...) ". Le 1° de l'article 2 de ce même décret rétablit, au sein du décret du 9 juillet 1990 pris pour l'application de la loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, un article 10 aux termes duquel : "  Les partis ou groupements politiques peuvent emprunter auprès de personnes physiques à un taux compris entre zéro et le taux d'intérêt légal en vigueur au moment du consentement des prêts. Le taux d'intérêt légal est celui applicable aux créances des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels. Ces prêts sont consentis aux conditions suivantes : / 1° La durée de chaque prêt est inférieure ou égale à 24 mois ; / Le montant total dû par chaque parti ou groupement politique dans le cadre des prêts consentis par les personnes physiques est inférieur ou égal à 15 000 euros (...) ".
Sur la légalité externe des dispositions attaquées :
3. Lorsque, comme en l'espèce, un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier. Il ressort de l'examen des pièces versées au dossier par le Secrétariat général du gouvernement que le décret attaqué ne comporte aucune disposition différant à la fois de celles qui figuraient dans le projet du Gouvernement et de celles qui ont été adoptées par la section de l'intérieur du Conseil d'Etat. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l'examen par le Conseil d'Etat des projets de décret doit être écarté.
Sur la légalité interne des dispositions attaquées :
4. Après avoir fixé à cinq ans la durée maximale des prêts respectivement consentis par des personnes physiques à des partis ou groupements politiques ou à des candidats, les dispositions législatives précitées issues respectivement des articles 25 et 26 de la loi du 15 septembre 2017 ont renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer le plafond et les conditions d'encadrement de tels prêts pour garantir qu'ils ne constituent pas des dons déguisés. Les dispositions réglementaires attaquées, prises pour leur application, ont fixé un plafond et une durée maximale inférieure à cinq ans pour ceux des prêts consentis à un taux d'intérêt compris entre zéro et le taux légal en vigueur au moment du consentement des prêts. S'agissant des prêts consentis à un taux situé au-delà de cette fourchette, l'autorité investie du pouvoir réglementaire n'a fixé aucune autre condition ou limite que celles posées par le législateur.
5. En premier lieu, s'il n'appartient qu'au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de déterminer les principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales, il résulte des dispositions citées au point 1 que l'autorité investie du pouvoir réglementaire était compétente pour édicter les dispositions attaquées qui se bornent à déterminer les conditions dans lesquelles certains prêts aux candidats et aux partis ou groupements politiques doivent être consentis afin d'éviter qu'ils ne constituent des dons déguisés.
6. En deuxième lieu, en corrélant la possibilité de consentir de tels prêts à un taux d'intérêt compris entre zéro et le taux légal en vigueur avec la détermination d'un plafond et d'une durée maximale inférieure à cinq ans, l'autorité investie du pouvoir réglementaire n'a pas excédé les limites du renvoi au décret en Conseil d'Etat prévu par les dispositions citées au point 1. Elle n'a dès lors porté d'autre atteinte à la liberté contractuelle et au libre exercice de leur activité par les partis et groupements politiques garanti par l'article 4 de la Constitution que celle résultant nécessairement de l'intervention du législateur.
7. En troisième lieu, en fixant, pour les prêts consentis par des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels à un taux compris entre zéro et le taux légal en vigueur au moment du consentement des prêts, une durée maximale de 18 mois et un plafond de remboursement inférieur ou égal à 47, 5% du plafond de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne mentionné à l'article L. 52-11-1 du code électoral s'ils sont consentis à un candidat et une durée maximale de 24 mois et un plafond de remboursement de 15 000 euros, s'ils sont consentis à un parti ou groupement politique, l'autorité investie du pouvoir réglementaire n'a pas entaché les dispositions attaquées d'erreur manifeste d'appréciation.
8. En dernier lieu, les termes " montant total dû " qui visent l'ensemble des prêts, intérêts compris, reçus par chaque candidat ou par chaque parti ou groupement politique, ne méconnaissent ni l'exigence d'intelligibilité de la norme, ni le principe de sécurité juridique.
9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre en défense, l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation des dispositions du décret qu'elle attaque. Son recours, doit donc être rejeté y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Front national est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Front national et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.