Conseil d'État · 6ème chambre — 16 août 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 11 mai 2016, 21 juillet 2016 et 19 juillet 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération du commerce de gros et international demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d'adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;
- la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ;
- le règlement (CEE) n°1893/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 ;
- le code de commerce ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- le décret n° 2007-1888 du 26 décembre 2007 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-605 QPC du 17 janvier 2017 ;
- la décision n° 399713 du 17 octobre 2016 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Mireille Le Corre, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Confédération du commerce de gros et international ;
1.	Considérant que l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement, issu de la loi 17 août 2015 relative à la transition énergétique dispose que : " A compter du 1er janvier 2017, tout distributeur de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels s'organise, en lien avec les pouvoirs publics et les collectivités compétentes, pour reprendre, sur ses sites de distribution ou à proximité de ceux-ci, les déchets issus des mêmes types de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels, qu'il vend. Un décret précise les modalités d'application du présent article, notamment la surface de l'unité de distribution à partir de laquelle les distributeurs sont concernés par cette disposition. " ;
2. Considérant que le décret du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d'adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets, dont la confédération requérante demande l'annulation pour excès de pouvoir, fixe en son article 5 les modalités d'application de l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement ; que cet article 5 insère dans le chapitre III du titre IV du livre V du code une section 19 intitulée " Déchets issus de matériaux, produits et équipements de construction " ; que l'article D.  543-288 du code de l'environnement issu de cet article 5 définit plusieurs notions ; qu'en particulier, son 1° dispose que le distributeur de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels doit s'entendre comme tout exploitant de commerce de matériaux, produits et équipements de construction qui est classé sous les rubriques 4613, 4673, 4674 ou 4690 de l'annexe I du règlement (CE) n° 1893/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 établissant la nomenclature statistique des activités économiques NACE Rév. 2 et modifiant le règlement (CEE) n° 3037/90 du Conseil ainsi que certains règlements (CE) relatifs à des domaines statistiques spécifiques ; qu'en son 5°, l'article D. 543-288 définit l'" unité de distribution " comme le site de distribution de matériaux, produits et équipements de construction ayant une surface affectée à cette activité, tout en excluant de cette définition les carrières ou sites stockant leur propre production de matériaux ; que l'article D. 543-289 instaure une obligation de reprise des déchets, dans les conditions et limites qu'il fixe, à la charge de tout distributeur de matériaux, produits et équipements de construction qui exploite une unité de distribution à destination des professionnels dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés et dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur ou égal à un million d'euros ;
3. Considérant que, par sa décision n° 2016-605 QPC du 17 janvier 2017 susvisée, le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions de l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique, conformes à la Constitution ; qu'il a relevé que les dispositions de cet article font peser sur les distributeurs de matériaux, de produits et d'équipements de construction, une obligation de reprise des déchets provenant des matériaux vendus aux professionnels, prévoient que les distributeurs s'organisent en lien avec les pouvoirs publics et les collectivités compétentes pour assurer cette reprise, à proximité des sites de distribution et renvoient au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités d'application de l'obligation, notamment la surface commerciale à partir de laquelle le distributeur y est soumis ; que, pour écarter les griefs soulevés par la Confédération du commerce de gros et international et tirés de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre et de l'article 34 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a relevé qu'il ressortait des travaux préparatoires qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur avait entendu, pour limiter le coût de transport des déchets issus du bâtiment et des travaux publics et éviter leur abandon en pleine nature, favoriser un maillage de points de collecte au plus près des chantiers de construction ; qu'il avait ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général et que, à cette fin, il avait fait peser l'obligation de reprise sur les distributeurs s'adressant à titre principal aux professionnels du bâtiment et de la construction, qui sont les principaux pourvoyeurs des produits, matériaux et équipements de construction dont sont issus ces déchets ; qu'il a également relevé qu'en désignant les déchets issus de matériaux de même type que ceux vendus par le distributeur, le législateur avait suffisamment défini la nature des déchets remis par les professionnels qui font l'objet de l'obligation de reprise, qu'en prévoyant que le distributeur " s'organise, en lien avec les pouvoirs publics et les collectivités compétentes " le législateur a laissé celui-ci libre de décider des modalités, notamment financières, selon lesquelles il remplira l'obligation de reprise qui lui incombe, qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur avait fait dépendre l'obligation de reprise de l'activité principale du distributeur et qu'il avait ainsi entendu limiter celle-ci dans une mesure telle qu'il n'en résulte pas une dénaturation de cette activité principale ;
4. Considérant que l'association requérante a également soutenu à l'appui de sa question prioritaire de constitutionnalité que, à supposer que les dispositions contestées réservent l'obligation de reprise des déchets aux seuls distributeurs s'adressant exclusivement à des professionnels du bâtiment et des travaux publics, elles créeraient une rupture d'égalité injustifiée entre ces distributeurs et ceux qui s'adressent, à titre accessoire, aux mêmes professionnels ; que, pour écarter ce grief, le Conseil constitutionnel a relevé que les distributeurs de matériaux de construction qui s'adressent principalement aux professionnels sont les principaux fournisseurs de ces derniers et ne sont donc pas placés, au regard de l'impact de leur activité dans la production des déchets objets de l'obligation de reprise, dans la même situation que les distributeurs s'adressant aux mêmes professionnels à titre seulement accessoire et que, par suite, la différence de traitement instituée par les dispositions contestées repose sur une différence de situation et est en rapport direct avec l'objet de la loi ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
5. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 462-2 du code de commerce dispose que l'Autorité de la concurrence " est obligatoirement consultée par le Gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet : / 1° De soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ; / 2° D'établir des droits exclusifs dans certaines zones ; / 3° D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente " ; que les dispositions de l'article 5 du décret attaqué, qui se bornent à faire application des dispositions de l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement n'ont ni pour objet ni pour effet de soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ni d'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente, contrairement à ce que soutient la confédération requérante, et n'instituent donc pas un régime nouveau au sens des dispositions de l'article L. 462-2 du code de commerce ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de l'Autorité de la concurrence doit être écarté ;
6. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du 1 de l'article 5 de la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 : " Sous réserve de l'article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s'il s'agit d'une simple transposition intégrale d'une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit ; ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l'établissement d'une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet (...). " ; que le f) du 1 de l'article 1er définit une règle technique comme étant : " une spécification technique ou autre exigence ou une règle relative aux services, y compris les dispositions administratives qui s'y appliquent, dont l'observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation, la prestation de services, l'établissement d'un opérateur de services ou l'utilisation dans un État membre ou dans une partie importante  de cet État, de même que, sous réserve de celles visées à l'article 7, les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l'importation, la commercialisation ou l'utilisation d'un produit ou interdisant de fournir ou d'utiliser un service ou de s'établir comme prestataire de services. " ; que les dispositions de l'article 5 du décret attaqué rappelées, qui ne créent pas d'obligations portant sur les produits commercialisés mais des conditions relatives au fonctionnement d'une entreprise de distribution, n'édictent aucune règle technique, au sens de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait intervenu au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été transmis à la Commission européenne en application de la directive 2015/1535 doit être écarté ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
7. Considérant, en premier lieu, que les codes " NACE " visés par le décret attaqué concernent les intermédiaires du commerce en bois et matériaux de construction, le commerce de gros de bois, de matériaux de construction et d'appareils sanitaires, le commerce de gros de quincaillerie et fournitures pour plomberie et chauffage et le commerce de gros non spécialisé ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point 3 que l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement fait peser l'obligation de reprise sur les distributeurs s'adressant à titre principal aux professionnels du bâtiment et de la construction, qui sont les principaux pourvoyeurs des produits, matériaux et équipements de construction dont sont issus ces déchets ; qu'en précisant que sont débiteurs de cette obligation les seuls négociants-grossistes classés sous les codes " NACE " visés, qui sont pertinents au regard des objectifs poursuivis par le législateur, notamment ceux consistant à limiter le coût de transport des déchets issus du bâtiment et des travaux publics et éviter leur abandon en pleine nature, en favorisant un maillage de points de collecte au plus près des chantiers de construction, sans y inclure d'autres canaux de distribution ne s'adressant aux professionnels du bâtiment qu'à titre accessoire, tels les grandes surfaces de bricolage, les carrières, les activités de vente en ligne ou de vente directe des industriels, le pouvoir réglementaire n'a, contrairement à ce que soutient la Confédération du commerce de gros et international, ni illégalement restreint le champ d'application de l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement, ni méconnu ces objectifs ;
8. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit que l'obligation de reprise pesant sur les distributeurs de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels trouve son fondement légal dans l'article L. 541-10-9 ; que la confédération requérante ne peut, dès lors, et en tout état de cause, utilement exciper à l'encontre du décret attaqué de ce que les articles L. 541-1-1 et suivants du code de l'environnement ne prévoiraient qu'un principe de responsabilité des producteurs et détenteurs de déchets ; que, par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu, il résulte clairement des dispositions des articles 8 et 15 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives qu'elles permettent aux Etats membres d'étendre aux distributeurs la responsabilité de la gestion des déchets et qu'elles n'interdisent pas d'instituer un régime de responsabilité élargie des producteurs pesant également sur les distributeurs en opérant une distinction entre ces derniers selon le canal de distribution ; que, en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions réglementaires attaquées auraient méconnu l'obligation incombant aux Etats, prévue au 3 de l'article 8 de la directive 2008/98/CE, de tenir compte, au moment d'appliquer le régime de responsabilité élargie des producteurs, de la faisabilité technique et de la viabilité économique des mesures prises ;
9. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment que l'institution d'une obligation de reprise des déchets pesant, s'agissant des entreprises de distribution, sur celles dont l'activité est à titre principal la revente de matériaux aux professionnels du bâtiment et de la construction procède de la loi ; que, pour écarter le grief tiré d'une méconnaissance du principe d'égalité, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2016-605 QPC du 17 janvier 2017, après avoir rappelé les objectifs d'intérêt général poursuivis par le législateur, a relevé que les distributeurs de matériaux de construction qui s'adressent principalement aux professionnels sont les principaux fournisseurs de ces derniers et ne sont donc pas placés, au regard de l'impact de leur activité dans la production des déchets objets de l'obligation de reprise, dans la même situation que les distributeurs s'adressant aux mêmes professionnels à titre seulement accessoire et que, par suite, la différence de traitement instituée par les dispositions contestées repose sur une différence de situation et est en rapport direct avec l'objet de la loi ; que les moyens tirés de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi et les charges publiques doivent par suite être écartés, de même que le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait intervenu en méconnaissance du principe d'égalité pour avoir soumis les distributeurs relevant des codes " NACE " précités à des règles identiques, sans tenir compte des différences de situation, notamment celles tenant à leur localisation ou leurs modalités d'organisation, entre les professionnels du secteur ;
10. Considérant, en quatrième lieu, que, ainsi que l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-605 QPC du 17 janvier 2017, en prévoyant que le distributeur " s'organise, en lien avec les pouvoirs publics et les collectivités compétentes " le législateur a laissé celui-ci libre de décider des modalités, notamment financières, selon lesquelles il accomplira l'obligation de reprise qui lui incombe ; que, d'une part, le décret attaqué, qui n'impose par lui-même nullement aux distributeurs concernés de contracter avec les entreprises de recyclage, n'a pas méconnu le sens et la portée des dispositions législatives dont il fait application et n'a pas porté atteinte à la liberté de contracter des négociants-grossistes ; que, d'autre part, contrairement à ce que soutient la confédération requérante, en prévoyant que les distributeurs concernés s'organisent pour reprendre les déchets, le législateur n'a pas entendu leur interdire de confier à des tiers cette reprise ou de s'organiser collectivement à cet effet ;
11. Considérant, en cinquième lieu, que la disposition de l'article D. 543-289 selon laquelle tout distributeur concerné " organise la reprise des déchets " ne procède, en tout état de cause, d'aucune contradiction quant aux modalités d'organisation de la reprise qui serait constitutive d'une méconnaissance du principe de sécurité juridique ; que la référence faite aux codes " NACE " pour déterminer les catégories de distributeurs concernés ne révèle pas de difficulté d'interprétation qui serait constitutive d'une méconnaissance du principe de sécurité juridique ; que la date d'entrée en vigueur de l'obligation de reprise a été expressément fixée par le législateur au 1er janvier 2017, soit plus de seize mois après l'intervention de la loi et que le décret attaqué a été publié plus de huit mois avant cette échéance ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de sécurité juridique ou le principe de confiance légitime, faute de comporter des dispositions transitoires, doit être écarté ; que, en tout état de cause, le décret attaqué n'a pas davantage méconnu le principe de sécurité juridique en n'ayant pas précisé les modalités selon lesquelles les distributeurs concernés s'organisent pour mettre en oeuvre l'obligation de reprise et en se bornant à définir les déchets en cause comme ceux " issus de l'utilisation des matériaux, produits et équipements de construction du même type que ceux vendus par l'unité de distribution " ; qu'enfin, le moyen tiré de ce que la disposition selon laquelle la reprise est réalisée " dans un rayon maximal de dix kilomètres " porterait atteinte à des situations contractuelles constituées, en méconnaissance du même principe, n'est pas assorti des précisions de nature à permettre d'en apprécier le bien-fondé ;
12. Considérant, en sixième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les dispositions critiquées ont pour objet de préciser les conditions d'application de l'obligation de reprise de déchets pesant sur certains distributeurs en vertu de l'article L. 541-10-9 du code de l'environnement ; que, contrairement à ce que soutient la confédération requérante, elles ne sont par elles-mêmes, notamment en ce qu'elles prévoient à l'article D. 543-289 que la " reprise est réalisée sur l'unité de distribution ou dans un rayon maximal de dix kilomètres ", nullement incompatibles avec les articles L. 541-13 à L. 541-15 du code de l'environnement relatifs aux plans régionaux de prévention et de gestion des déchets issus de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; que la circonstance que l'article D. 541-16-1 du code de l'environnement prévoit, pour les déchets du bâtiment et des travaux publics, une synthèse des actions relatives au déploiement de la reprise des déchets au titre de l'article L. 541-10-9, en coordonnant les distributeurs avec les déchèteries professionnelles et publiques qui acceptent ces déchets de manière à assurer une distance appropriée entre déchèteries de nature à permettre leur répartition pertinente sur le territoire ne révèle aucune contradiction avec la disposition précitée de l'article D. 543-289 de nature à entacher cette dernière d'illégalité ;
13. Considérant, en septième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur qu'en fixant à 400 mètres carrés de surface de distribution et à 1 million d'euros de chiffre d'affaires les seuils d'assujettissement à l'obligation de reprise des déchets, le pouvoir réglementaire aurait commis d'erreur manifeste d'appréciation ;
14. Considérant, en dernier lieu, qu'il résulte des dispositions du 1° de l'article D. 543-288 du code de l'environnement, qui porte définition des distributeurs de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels soumis à l'obligation en cause, que sont soumis à l'obligation ceux qui exploitent un commerce de matériaux de construction à destination des professionnels ; que le décret ne vise pas les exploitants, relevant des codes " NACE " en cause, pour lesquels l'activité de commerce de matériaux de construction à destination des professionnels ne présente qu'un caractère accessoire et marginal ; qu'ainsi, les moyens tirés de la méconnaissance du principe d'égalité, de l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et à la libre concurrence en tant que le décret attaqué ferait peser l'obligation de reprise sur des commerces dont l'activité de distribution de matériaux de construction ne serait que marginale et accessoire doivent être écartés ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Confédération du commerce de gros et international n'est pas fondée à demander l'annulation du décret qu'elle attaque ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Confédération du commerce de gros et international est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Confédération du commerce de gros et international, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, et au ministre de l'économie et des finances.
Copie en sera adressée au Premier ministre, à la garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre de la cohésion des territoires.