Conseil d'État · Juge des référés — 14 août 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 et 9 août 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A...B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision du 20 juin 2018 par laquelle l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) a, d'une part, annulé la décision du 14 décembre 2017 par laquelle l'organe disciplinaire de première instance de lutte contre le dopage de la Fédération française de boxe a prononcé à l'encontre de M. B...une sanction de suspension d'un an assortie de sursis, d'autre part, prononcé à l'encontre de M. B... la sanction de l'interdiction de participer pendant un an à toute manifestation sportive donnant lieu à remise de prix en argent ou en nature, de même qu'aux manifestations sportives organisées ou autorisées par la Fédération française de sport d'entreprise, par la Fédération sportive culturelle de France, par la Fédération sportive et gymnique du travail et par l'Union française des oeuvres laïques d'éducation physique ainsi qu'aux entraînements y préparant organisés par ces fédérations ou l'un des membres de celles-ci et, enfin, décidé de la publication de la décision de sanction sur le site internet de l'AFLD et de divers bulletins officiels ;
2°) de mettre à la charge de l'Agence française de lutte contre le dopage la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors que, d'une part, la décision litigieuse l'expose à l'impossibilité d'exercer son activité de sportif professionnel et, d'autre part, porte atteinte tant à ses intérêts financiers qu'à son image et à sa réputation ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- la décision litigieuse a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que, d'une part, tous les membres du collège de l'AFLD n'ont pas été régulièrement convoqués à la séance au cours de laquelle lui a été infligée la sanction d'interdiction de participer à des combats de boxe professionnelle, d'autre part, l'AFLD s'est irrégulièrement saisie de son dossier le 14 décembre 2017, alors qu'elle ne pouvait se saisir que dans un délai de 4 mois à compter du constat de l'infraction, soit à la date de la notification du 3e manquement le 7 juillet 2017 sur le fondement de l'article L. 232-22, 2° du code du sport et, enfin, l'examen des manquements reprochés à son égard n'a pas fait l'objet d'une consultation par la section juridique de l'AFLD en vertu de l'article 1er de la délibération n° 138 du 5 novembre 2009 ;
- elle a été prise sur le fondement de dispositions du code du sport inconstitutionnelles ;
- elle est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle a jugé que la Commission fédérale antidopage ne pouvait lui octroyer un sursis à exécution de la sanction infligée à défaut d'avoir bénéficié d'une aide substantielle ;
- la sanction prononcée par la décision litigieuse est manifestement disproportionnée au regard de ses conséquences sur sa situation de boxeur professionnel.
Par un mémoire distinct, enregistré le 2 août 2018, présenté en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, M. B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 232-23 et L. 232-23-3-2 du code du sport. Il soutient que cet article est applicable au litige et n'a jamais été déclaré conforme à la Constitution.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 9 août 2018, l'AFLD conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que la condition d'urgence n'est pas remplie, que les moyens soulevés ne sont pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée et qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B....
Par des observations en défense, enregistrées le 9 août 2018, la ministre des sports conclut qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B....
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le code du sport ;
- le code de santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M.B..., d'autre part, l'Agence française de lutte contre le dopage et la ministre des sports ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 14 août 2018, à 9 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Tapie, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, représentant de M. B... ;
- le représentant de M.B... ;
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, représentant l'Agence française de lutte contre le dopage ;
- les représentants de l'Agence française de lutte contre le dopage ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. Aux termes de l'article 232-17 du code du sport : " I.-Se soustraire, tenter de se soustraire ou refuser de se soumettre aux contrôles prévus aux articles L. 232-12 à L. 232-16, ou de se conformer à leurs modalités, est passible des sanctions administratives prévues par les articles L. 232-21 à L. 232-23. II.-Les manquements aux obligations de localisation prévues par l'article L. 232-15 sont également passibles des sanctions administratives prévues par les articles L. 232-21 à L. 232-23. III. - Est passible des sanctions administratives prévues par les articles L. 232-21 à L. 232-23 le fait de ne pas respecter les décisions d'interdiction prononcées en application de ces articles ou dont les effets ont été reconnus, dans sa sphère de compétence, par tout signataire du code mondial antidopage ". Aux termes de l'article 232-21 du même code : " Toute personne qui a contrevenu aux dispositions des articles L. 232-9, L. 232-9-1, L. 232-10, L. 232-14-5, L. 232-15, L. 232-15-1 ou L. 232-17 encourt des sanctions disciplinaires de la part de la fédération dont elle est licenciée. Il en est de même pour les licenciés complices de ces manquements. Est également passible de sanctions disciplinaires le sportif qui a contrevenu aux dispositions de l'article L. 232-9 et dont la mise en cause est justifiée au vu des documents en possession de l'Agence française de lutte contre le dopage, en application de l'article L. 232-20-1. Ces sanctions sont prononcées par les fédérations sportives mentionnées à l'article L. 131-8. A cet effet, les fédérations adoptent dans leur règlement des dispositions définies par décret en Conseil d'Etat et relatives aux contrôles organisés en application du présent titre, ainsi qu'aux procédures disciplinaires et aux sanctions applicables, dans le respect des droits de la défense. Ce règlement dispose que l'organe disciplinaire de première instance de ces fédérations se prononce, après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter ses observations, dans un délai de dix semaines à compter de la date à laquelle l'infraction a été constatée. Il prévoit également que, faute d'avoir statué dans ce délai, l'organe disciplinaire de première instance est dessaisi de l'ensemble du dossier. Le dossier est alors transmis à l'instance disciplinaire d'appel qui rend, dans tous les cas, sa décision dans un délai maximum de quatre mois à compter de la même date. Les sanctions disciplinaires prises par les fédérations sportives peuvent aller jusqu'à l'interdiction définitive de participer aux manifestations sportives prévues à l'article L. 232-9. Ces sanctions ne donnent pas lieu à la procédure de conciliation prévue par l'article L. 141-4. Les fédérations agréées informent sans délai l'Agence française de lutte contre le dopage des décisions prises en application du présent article ". Aux termes de l'article 232-22 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des articles L. 232-9, L. 232-9-1, L. 232-10, L. 232-14-5, L. 232-15, L. 232-15-1 ou L. 232-17, l'Agence française de lutte contre le dopage exerce un pouvoir de sanction dans les conditions suivantes [...] 2° Elle est compétente pour infliger des sanctions disciplinaires aux personnes relevant du pouvoir disciplinaire d'une fédération sportive lorsque celle-ci n'a pas statué dans les délais prévus à l'article L. 232-21. Dans ce cas, l'agence se saisit d'office dès l'expiration de ces délais ; lorsqu'elle intervient en cas de carence de l'instance disciplinaire fédérale d'appel, l'agence peut aggraver la sanction prononcée par la fédération ". Aux termes de l'article L. 232-23-3-2 du même code : " L'Agence française de lutte contre le dopage peut, dans les cas et selon les conditions prévues ci-après, assortir une sanction d'un sursis à exécution lorsque la personne a fourni une aide substantielle ".
3. Aux termes L. 3634-1 du code de santé publique : " l'organe disciplinaire de première instance de ces fédérations se prononce, après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter ses observations, dans un délai de dix semaines à compter de la date à laquelle l'infraction a été constatée ".
4. Il résulte de l'instruction que M.B..., boxeur professionnel, fait partie depuis le 17 décembre 2015 du groupe cible tenu de fournir des renseignements précis et actualisés sur sa localisation, dans le but d'être soumis à des contrôles antidopage. L'AFLD lui a adressé un premier avertissement le 19 juillet 2016 ainsi qu'un deuxième le 21 novembre suivant au motif de son absence à son domicile lors d'un contrôle inopiné. M. B... a reçu un troisième avertissement le 16 mars 2017, motif pris de ce qu'il avait manqué à ses obligations de localisation. Il a donc saisi le comité d'experts pour la localisation qui lui a accordé la remise, à titre gracieux, de ce troisième avertissement. M. B...a reçu un nouvel avertissement le 3 juillet 2017 au motif qu'il n'a pas renseigné les informations relatives à sa localisation pour le troisième trimestre 2017. L'AFLD en a informé la Fédération française de boxe par courrier recommandé le 12 octobre 2017. Le 14 décembre 2017, la commission disciplinaire de première instance de lutte contre le dopage de la fédération française de boxe lui a infligé une suspension d'un an assortie d'un sursis et a publié anonymement cette sanction. Le 20 février 2018, l'AFLD s'est saisie du dossier. Par une décision du 20 juin 2018, elle a décidé, d'une part, d'annuler la sanction du 14 décembre 2017 et, d'autre part, de prononcer à l'encontre de M. B...la sanction de l'interdiction de participer pendant un an à toute manifestation sportive donnant lieu à remise de prix en argent ou en nature de même qu'aux manifestations sportives organisées ou autorisées par la Fédération française de sport d'entreprise, par la Fédération sportive culturelle de France, par la Fédération sportive et gymnique du travail et par l'Union française des oeuvres laïques d'éducation physique ainsi qu'aux entraînements y préparant organisés par ces fédérations ou l'un des membres de celles-ci et, enfin, de publier la décision de sanction sur le site internet de l'AFLD et de divers bulletins officiels. Par la présente requête, M. B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 20 juin 2018.
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité :
5. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, dans la rédaction que lui a donnée la loi organique du 10 décembre 2009 : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. L'article 23-3 de cette ordonnance prévoit qu'une juridiction saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité " peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires " et qu'elle peut statuer " sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu'elle statue dans un délai déterminé ou en urgence ".
6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions organiques avec celles du livre V du code de justice administrative qu'une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée devant le juge administratif des référés statuant, en première instance ou en appel, sur le fondement de l'article L. 521-2 de ce code. Le juge des référés peut en toute hypothèse, y compris lorsqu'une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter une requête qui lui est soumise pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d'urgence. S'il ne rejette pas les conclusions qui lui sont soumises pour l'un de ces motifs, il lui appartient de se prononcer, en l'état de l'instruction, sur la transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité ou, pour le juge des référés du Conseil d'Etat, sur le renvoi de la question au Conseil constitutionnel. Même s'il décide de renvoyer la question, il peut, s'il estime que les conditions posées par l'article L. 521-2 du code de justice administrative sont remplies, prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires, compte tenu tant de l'urgence que du délai qui lui est imparti pour statuer, en faisant usage de l'ensemble des pouvoirs que cet article lui confère.
Sur la première question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B... :
7. M. B...estime que les dispositions par lesquelles l'article L. 232-23 du code du sport imposent un délai pour statuer aux instances fédérales, sans enserrer la compétence de l'AFLD dans un délai, crée une inégalité entre personnes objets de poursuites disciplinaires selon que les faits qui leur sont reprochés ne sont examinés qu'au niveau fédéral ou également ensuite par l'AFLD. Les dispositions par lesquelles un délai est imparti à une autorité de première instance à peine de dessaisissement au profit d'une autorité supérieure qui n'est soumise à aucun délai, ou à un délai dont l'expiration est sans conséquence sur sa compétence, ne sauraient en aucune manière méconnaître le principe d'égalité, dès lors que le principe s'applique à toutes les personnes placées dans la même situation, c'est à dire en l'espèce devant un même niveau d'instance examinant le même type de fait sur le même fondement légal, et non entre personnes concernées par des procédures se déroulant selon les circonstances devant une ou plusieurs instances, dont, au surplus, il serait matériellement impossible de garantir que quel qu'en soit le nombre le délai pour statuer soit au total identique.
Sur la deuxième question prioritaire de constitutionnalité  soulevée par M. B... :
8. Le code du sport ne prévoit qu'une sanction puisse être assortie de sursis que dans l'hypothèse, énoncée à l'article L. 232-23-3-2 du code du sport, où la personne poursuivie a fourni une aide substantielle dans la mise en oeuvre de la loi ; ces personnes sont placées dans une situation différente de celles ne fournissant pas une telle aide, de sorte que ces dispositions ne méconnaissent pas le principe d'égalité. Le principe de nécessité et de personnalité des peines n'impose en aucune manière que le législateur prévoit toujours qu'une peine qu'il institue doive pouvoir être assortie d'un sursis.
9. Aucune des deux questions prioritaires soumises au juge des référés n'apparaît donc sérieuse et il n'y a pas lieu de les transmettre au Conseil constitutionnel.
Sur la régularité de la décision :
10. M. B...soutient que les membres du collège de l'AFLD n'ont pas été régulièrement convoqués ; faute que cette allégation soit assortie de la moindre précision qui permettrait de l'étayer, ce moyen énoncé par principe n'appelle aucune vérification des faits et doit être regardé comme dénué de tout caractère sérieux.
11. En vertu des dispositions du 2°) de l'article L 232-22 du code du sport, l'AFLD peut compétemment examiner les faits objets de poursuites disciplinaires en se saisissant d'office du dossier à l'expiration du délai imparti par ces dispositions aux instances disciplinaires et d'appel des fédérations sportives pour statuer. M. B...soutient que la computation de ce délai doit commencer à la date à laquelle la fédération est informée de faits susceptibles de constituer une sanction ; le Conseil d'Etat statuant au contentieux, dans une décision 399038, Korval du 11 juillet 2016, mentionnée aux tables du recueil Lebon a cependant écarté cette assertion et considéré que le délai courait à compter du signalement de l'infraction, qui n'est pas la simple information de l'existence d'un manquement susceptible de donner lieu à poursuites, mais la transmission à date certaine du dossier complet sur le fondement duquel il appartient à l'instance de statuer. Bien que M. B...estime cette jurisprudence contraire aux intentions du législateur, la simple référence aux travaux préparatoires de la loi, d'ailleurs pris en compte par la décision mentionnée, ne saurait, devant le juge des référés, permettre de remettre en cause un principe solennellement et récemment établi en l'absence de toute circonstance de droit ou de fait nouvelle ; sur ce fondement, le courriel du 7 juillet 2017 par lequel un cadre de l'AFLD informait un de ses interlocuteurs à la fédération dont relève M. B...d'un troisième avertissement, en se bornant à rappeler dans un paragraphe type, dont l'audience a confirmé qu'il était inclus dans tous les courriels de ce type dès le premier avertissement, ne pouvait alors d'une part que M. B...n'était pas encore informé de manière certaine de cet avertissement, ni n'avait pu faire jouer son droit à recours devant un comité d'experts, et alors d'autre part que l'AFLD n'avait pas encore déterminé si ces éléments devaient ou non justifier l'envoi du dossier qu'elle n'a opéré après analyse qu'en octobre 2017, ne pouvait être regardé comme le signalement requis entraînant l'écoulement du délai imparti pour statuer.
12. Dès lors, les instances disciplinaires ayant été saisies le 12 octobre 2017, le délai pour statuer expirait après leur décision du 14 décembre 2017 ; et, le Conseil constitutionnel ayant par sa décision QPC 2017-699 du 2 février 2018 fait obligation à l'AFLD de se saisir de toutes les décisions disciplinaires pendantes, c'est valablement que par la décision attaquée l'AFLD a statué sur le cas de M.B....
Sur la légalité interne de la décision de l'AFLD :
13. Le premier avertissement fait à M. B...sur la période d'un an considérée était fondé sur une absence de déclaration de son emploi du temps, dont il allègue qu'elle est due à une erreur technique qui n'est corroborée par aucun fait ni pièce ; la circonstance que durant cette période il ait participé à un entraînement de l'équipe de France ne diminue pas la gravité d'une carence ayant empêché la réalisation d'un contrôle ; le deuxième avertissement résulte d'une décision unilatérale de l'intéressé de s'estimer non soumis aux obligations de contrôle qui s'imposaient à lui et dont il ne conteste pas avoir été clairement informé lors de son inclusion au sein du groupe cible de sportifs objet d'un suivi particulier ; il ne pouvait ignorer que sa décision de suspendre son activité sportive ne pouvait l'exonérer de ses obligations, alors qu'il n'avait ni informé l'AFLD ou sa fédération de son inactivité, ni demandé à être déchargé de ses obligations ; enfin, le troisième avertissement est imputé par l'intéressé au comportement d'une tierce personne, qui, à supposer qu'elle ait été chargée de remplir ses obligations déclaratives, n'a fait l'objet d'aucun contrôle de l'intéressé sur l'exercice de la délégation qu'il lui avait faite ; la légèreté du comportement de M.B..., qui, sportif averti particulièrement informé de l'importance du contrôle antidopage, ne pouvait ignorer dès le premier avertissement, les conséquences de son incurie, ne permet pas de regarder comme sérieux le moyen tiré de ce que la sanction de suspension d'un an serait disproportionnée.
14. En l'absence de moyens sérieux, il y a donc lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner l'urgence qui s'y attacherait, de rejeter la demande de suspension de la décision contestée par M. B...; les conclusions de M. B...tendant au versement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, dès lors que l'AFLD n'est pas la partie perdante, qu'être rejetées, et il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'AFLD fondées sur les mêmes dispositions.
O R D O N N E :
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Article 1er: La requête de M. B...est rejetée.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles L. 232-23 et L. 232-23-3-2 du code du sport.
Article 3 : La demande de l'Agence française de lutte contre le dopage de mettre à la charge de M. B...la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A...B...et à l'Agence française de lutte contre le dopage.
Copie en sera adressée à la ministre des sports.