Conseil d'État · Juge des référés — 27 septembre 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 août et 14 septembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat de la filière bois, la société Transest Bois, la société RJP Bois, la société Presco, la société Mangin Frères, la société Lopez Bois, la société Bois Bûche Normandie, la société Etablissement Daude Girard Bois et la société Les Bois de l'UE demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la résolution du conseil d'administration de l'Office national des forêts du 28 juin 2018 modifiant le formulaire de l'" engagement écrit " approuvé par la résolution du 12 octobre 2016 ;
2°) de mettre à la charge de l'Office national des forêts la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la juridiction administrative est compétente pour connaître du présent litige ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors, en premier lieu, que la résolution contestée affecte de manière grave et immédiate l'organisation et l'activité des exploitants forestiers en ce qu'elle les contraint à souscrire à de nouveaux engagements qu'ils ne pourront tenir, en deuxième lieu, qu'elle préjudicie, également de manière grave et immédiate, à la situation économique et financière des acteurs de la filière " bois " et notamment des sociétés requérantes, en dernier lieu, qu'il est d'intérêt public qu'il soit mis fin à l'atteinte, occasionnée par la résolution litigieuse, au droit de l'Union européenne ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la résolution contestée ;
- le conseil d'administration de l'Office national des forêts n'était pas compétent pour édicter les règles figurant dans le nouveau formulaire de l'" engagement écrit ", prévu par les règlements des ventes, édicté par la résolution contestée, dès lors, d'une part, que ces règles relèvent de la compétence exclusive de l'Union européenne, d'autre part, qu'elles excèdent le champ des missions dévolues à cet établissement public, enfin, qu'eu égard à ce qu'elles affectent la liberté d'entreprise, elles ne pouvaient être prises que sur habilitation expresse du législateur ;
- les règles figurant dans le nouveau formulaire de l'" engagement écrit " constituent une mesure d'effet équivalent à des restrictions à l'exportation prohibées par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et par le règlement n° 2015/479, du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux exportations ;
- ces règles portent une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté d'entreprendre, à la libre concurrence et à la liberté contractuelle ;
- ces règles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'elles sont impossibles à respecter ;
- ces règles ont été édictées en méconnaissance du principe de sécurité juridique, qui garantit la stabilité des situations contractuelles, ainsi que de l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
- ces règles procèdent d'un détournement de procédure ou de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 septembre 2018, l'Office national des forêts conclut, à titre principal, à l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître du présent litige et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et, dans tous les cas, à ce qu'une somme de 6 000 euros soit solidairement mise à la charge du Syndicat de la filière bois et des autres requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la résolution contestée, d'autant que la requête au fond est irrecevable, faute d'avoir été introduite par des personnes habilitées pour agir au nom du syndicat ou des sociétés également requérantes.
La requête a été communiquée au ministre de l'agriculture et de l'alimentation qui n'a pas produit d'observations.
Par une intervention, enregistrée le 13 septembre 2018, la Fédération nationale du bois demande que le Conseil d'Etat rejette la requête n° 423722. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la résolution contestée.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le Syndicat de la filière bois, la société Transest Bois, la société RJP Bois, la société Presco, la société Mangin Frères, la société Lopez Bois, la société Bois Bûche Normandie, la société Etablissement Daude Girard Bois et la société Les Bois de l'UE, d'autre part, l'Office national des forêts ainsi que la Fédération nationale du bois et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du vendredi 14 septembre 2018 à 14 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du Syndicat de la filière bois et de l'ensemble des autres requérants ;
- les représentants du Syndicat de la filière bois ;
- le représentant de la société Transest Bois ;
- Me Briard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Office national des forêts ;
- les représentants de l'Office national des forêts ;
- Me Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Fédération nationale du bois ;
- les représentants de la Fédération nationale du bois ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au mardi 18 septembre 2018 à 18 heures puis, après en avoir informé les parties, au vendredi 21 septembre à 10 heures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 18 septembre 2018, présenté par le Syndicat de la filière bois et les autres requérants, par lequel ils persistent dans leurs précédentes écritures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 18 septembre 2018, présenté par l'Office national des forêts, par lequel il persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 18 septembre 2018, présenté par la Fédération nationale du bois, par lequel elle persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 20 septembre 2018, présenté par le Syndicat de la filière bois et les autres requérants, par lequel ils persistent dans leurs précédentes écritures ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement n°2015/479 du 11  mars 2015 du Parlement européen et du Conseil ;
- le code forestier ;
- le code de justice administrative ;
Sur le cadre juridique du litige :
1. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 213-6 du code forestier : " Les coupes et produits des coupes dans les bois et forêts de l'Etat sont vendus par l'Office national des forêts soit par adjudication ou appel d'offres, soit de gré à gré, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat " ; qu'aux termes de son article R. 213-25 : " Un règlement des ventes est adopté par le conseil d'administration de l'Office national des forêts sur proposition du directeur général. Il précise le déroulement des ventes selon la procédure choisie par le représentant habilité de l'Office (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 213-28 du même code : " Le droit de se porter acquéreur est ouvert à toute personne sous réserve que ses capacités financières soient jugées suffisantes par le bureau d'adjudication, par la commission d'appel d'offres ou par le représentant de l'Office habilité à signer le contrat de vente de gré à gré./ Le droit de se porter acquéreur peut être subordonné par le règlement des ventes à la présentation d'engagements permettant d'assurer la prise en compte effective des objectifs mentionnés à l'article L. 121-2-1 ", lesquels consistent notamment à " renforcer le développement de la filière de production, de récolte, de transformation et de commercialisation des produits forestiers ", à " accroître l'adaptation des produits à la demande " et à " fixer sur le territoire les capacités de transformation des produits forestiers et assurer le maintien de l'activité économique, notamment en zone rurale défavorisée " ;
2. Considérant, en deuxième lieu, qu'en application des dispositions du second alinéa de l'article R. 213-28 du code forestier, citées ci-dessus, le conseil d'administration de l'Office national des forêts a, par deux résolutions du 9 septembre 2015 et du 18 mars 2016, inséré dans les règlements des ventes de bois par adjudication et par appel d'offres les nouvelles dispositions suivantes : " Tout acheteur désireux de se porter acquéreur de lots identifiés à dominante bois d'oeuvre de chêne est tenu, avant l'ouverture de la séance, de présenter des engagements permettant d'assurer la prise en compte effective des objectifs mentionnés à l'article L. 121-2-1 du code forestier. Il doit en conséquence disposer du label UE transformation du bois porté par l'Association pour l'emploi des chêne et des feuillus (APECF), attestant de la transformation des bois d'oeuvre essence chêne au sein de l'Union européenne. A défaut de disposer de ce label, l'acheteur devra déposer auprès du bureau d'adjudication, avant l'ouverture de la séance : /- d'une part, d'un engagement écrit d'alimenter la filière de transformation située dans l'Union européenne avec les bois d'oeuvre de chêne issus des lots identifiés qu'il aura acquis ; /- d'autre part d'une attestation d'un organisme de contrôle indépendant assurant avoir été mandaté en vue de contrôler l'engagement de transformer ou faire transformer les bois d'oeuvre de chêne issus des lots identifiés qu'il aura acquis. (...)/ Tout non-respect des conditions d'obtention du label UE ou de l'engagement écrit peut entraîner l'exclusion de l'acheteur, pour ce type de produit, des ventes de l'ONF pour une durée de cinq ans maximum (...) " ; que ces dispositions ont été rendues applicables jusqu'au 31 décembre 2018 par une résolution du 30 novembre 2017 du conseil d'administration de l'Office national des forêts ;
3. Considérant, en dernier lieu, que, par une résolution du 12 octobre 2016, le conseil d'administration de l'Office national des forêts a arrêté le formulaire de l'" engagement écrit ", prévu aux dispositions citées au point précédent, devant être signé par un acheteur ne disposant pas du label " UE transformation du bois " pour être autorisé à accéder aux ventes par adjudication et par appel d'offres de l'Office national des forêts de lots de bois d'oeuvre à dominante " essence chêne " ; qu'en apposant sa signature sur un tel formulaire, l'acheteur intéressé atteste souscrire à sept engagements qui y sont explicités ; que, par une résolution du 28 juin 2018, le conseil d'administration de l'Office national des forêts a substitué à ce formulaire un nouveau formulaire comportant désormais douze engagements ; que le Syndicat de la filière bois et huit sociétés de cette filière demandent la suspension de l'exécution de cette résolution du 28 juin 2018 du conseil d'administration de l'Office national des forêts ;
Sur la compétence de la juridiction administrative :
4. Considérant que si l'Office national des forêts soutient en défense que lorsque la loi confère à un établissement public la qualité d'établissement industriel et commercial, ce qui est le cas, s'agissant de l'Office national des forêts, en vertu de l'article L. 221-1 du code forestier, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire, de telle sorte que le jugement de la présente requête incomberait à l'autorité judiciaire, il n'apparaît toutefois pas, en l'état de l'instruction, que les engagements édictés par la résolution contestée, qui, comme, d'ailleurs, elle l'indique elle-même, entend s'inscrire dans le cadre de la mise en oeuvre du pouvoir réglementaire dévolu à l'Office national des forêts par les dispositions du second alinéa de l'article R. 213-28 du code forestier, échapperaient manifestement à la compétence de la juridiction administrative ; que, par suite, l'Office national des forêts n'est pas fondé à soutenir que la juridiction administrative serait, en l'état de l'instruction, manifestement incompétente pour connaître de la présente requête ;
Sur l'intervention de la Fédération nationale du bois :
5. Considérant que la Fédération nationale du bois justifie d'un intérêt suffisant au maintien de la résolution attaquée ; que, par suite, son intervention est recevable ;
Sur la demande de suspension :
6. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; qu'il résulte de ces dispositions que le prononcé de la suspension d'un acte administratif est subordonné notamment à une condition d'urgence ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
7. Considérant que, pour soutenir que la condition d'urgence prévue par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie, le Syndicat de la filière bois et les autres requérants soutiennent que les règles figurant dans le nouveau formulaire de " l'engagement écrit" édicté par la résolution contestée constituent des mesures d'effet équivalent à des restrictions à l'exportation prohibées par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et par le règlement n° 2015/479, du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux exportations et que, par suite, il est d'intérêt public qu'il soit mis fin à l'atteinte, occasionnée de ce fait par la résolution litigieuse, au droit de l'Union européenne ; qu'ils font, en outre, valoir que les engagements, définis par la résolution contestée, qu'un acheteur de la filière " bois ", souhaitant accéder aux ventes par adjudication et par appel d'offres de l'Office national des forêts de lots de bois d'oeuvre à dominante " essence chêne " sans pour autant disposer du label " UE transformation du bois ", doit souscrire en son nom propre comme au nom de ses partenaires financiers et commerciaux sont, par leur objet et par leur portée, de nature, s'il les souscrit, à l'exposer, du fait du comportement de ses partenaires, à la sanction de l'exclusion de ces ventes pendant cinq ans de même qu'au refus de certains de ses partenaires de maintenir leurs relations ; qu'à l'inverse, s'il refuse d'y souscrire, les requérants font valoir qu'il sera privé de la possibilité d'acquérir du bois d'oeuvre de chêne vendu par l'Office national des forêts, lequel est reconnu comme étant de qualité et constitue, dans certaines régions, une source d'approvisionnement prépondérante ;
8. Considérant, en premier lieu, que, s'il y a lieu, le cas échéant, dans la balance des intérêts à laquelle procède le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, pour apprécier si la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, de tenir compte de ce que l'intérêt public commande que soient prises les mesures provisoires nécessaires pour faire cesser immédiatement l'atteinte aux droits conférés par l'ordre juridique de l'Union européenne, cette circonstance, à la supposer établie, n'est pas constitutive d'une situation d'urgence justifiant, par elle-même et indépendamment de toute autre considération, la suspension de la décision contestée ;
9. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction que le nouveau formulaire reprend, en ce qui concerne les engagements que souscrit l'acheteur pour ce qui le concerne, la substance des engagements auxquels il devait déjà souscrire sous l'empire de l'ancien formulaire ; que, s'agissant des autres engagements prévus par le nouveau formulaire et notamment ceux en vertu desquels l'acheteur s'engage à ce que ses partenaires respectent les mêmes obligations que celles auxquelles, en vertu de ce document, il consent pour ce qui le concerne, il ressort de l'instruction et notamment des précisions apportées par l'Office national des forêts tant lors de l'audience publique que dans ses écritures ultérieures, que l'éventuel non-respect, par les partenaires d'un acheteur, de tels engagements ne saurait engager la responsabilité de l'acheteur et donner lieu à l'application, à son encontre, de la sanction de l'exclusion de l'accès aux ventes de bois d'oeuvre de chêne par adjudication et par appel d'offres de l'Office national des forêts ; qu'enfin, il ne résulte pas de l'instruction que la seule circonstance que certains des partenaires commerciaux d'un acheteur, qui refuseraient de s'engager à ne pas exporter hors de l'Union européenne des bois d'oeuvre de chêne non encore transformés, pourraient mettre fin à leurs relations avec lui, soit de nature à préjudicier gravement aux intérêts économiques et financiers des sociétés requérantes ou d'autres  entreprises de la filière " bois ", eu égard aux autres débouchés dont elles peuvent disposer ; que dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, que les seuls changements opérés, par la résolution contestée, au formulaire de la " déclaration d'engagement " prévue par les règlements des ventes de bois par adjudication et par appel d'offres de l'Office national des forêts en ce qui concerne les ventes de bois d'oeuvre de chêne soient, par eux-mêmes, de nature à préjudicier de manière grave et immédiate aux intérêts que la fédération requérante entend défendre ou à la situation des sociétés également requérantes, quelle que soit la part, dans leur activité, des acquisitions et des ventes de bois d'oeuvre de chêne ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas, en l'état de l'instruction, satisfaite, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner si les moyens soulevés par la requête sont de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la résolution contestée, les conclusions à fins de suspension présentées par le Syndicat de la filière bois et les autres requérants doivent être rejetées ;
Sur les frais du litige:
11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Office national des forêts, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par ce dernier au titre des mêmes dispositions ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : L'intervention de la Fédération nationale du bois est admise.
Article 2 : La requête du Syndicat de la filière bois et autres est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de l'Office national des forêts présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au Syndicat de la filière bois, représentant unique, pour l'ensemble des requérants, à l'Office national des forêts et à la Fédération nationale du bois.
Copie en sera adressée pour information au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.