Conseil d'État · 5ème et 6ème chambres réunies — 15 octobre 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 4 juillet 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des paralysés de France, l'association de défense et d'entraide des personnes handicapées et l'association " FNATH, association des accidentés de la vie " demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêté du 28 avril 2017 de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, et de la ministre du logement et de l'habitat durable modifiant diverses dispositions relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente, des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant, des installations existantes ouvertes au public ainsi que des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Florian Roussel, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public.
1. Considérant que l'Association des paralysés de France et autres requérants demandent l'annulation de l'arrêté du 28 avril 2017 de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et de la ministre du logement et de l'habitat durable modifiant diverses dispositions relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente, des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant, des installations existantes ouvertes au public ainsi que des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction ;
Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué :
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le Conseil national consultatif des personnes handicapées assure la participation des personnes handicapées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques les concernant. / Il peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées (...) " ; que lorsque l'autorité compétente demande, sans y être légalement tenue, l'avis d'un organisme consultatif sur un projet de texte, elle doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières ; que, néanmoins, elle conserve, dans cette hypothèse, la faculté d'apporter au projet, après consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles sans être dans l'obligation de saisir à nouveau cet organisme ; qu'il ressort des dispositions citées ci-dessus que la consultation du Conseil national consultatif des personnes handicapées ne revêtait pas un caractère obligatoire préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que des modifications importantes auraient été apportées au projet d'arrêté après la consultation de cette instance ne peut qu'être écarté, une telle circonstance, à la supposer établie, n'ayant pu entacher d'illégalité l'arrêté attaqué ;
Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, dans les cas et selon les conditions déterminés aux articles L. 111-7-1 à L. 111-7-11. (...) " ; qu'en vertu de l'article L. 111-7-3 de ce code : " Les établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant doivent être tels que toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public. (...)/ Des décrets en Conseil d'Etat fixent pour ces établissements, par type et par catégorie, les exigences relatives à l'accessibilité prévues à l'article L. 111-7 et aux prestations que ceux-ci doivent fournir aux personnes handicapées, ainsi que le contenu et les modalités du registre public d'accessibilité. (...) / Ces décrets, pris après avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées, précisent les dérogations exceptionnelles qui peuvent être accordées aux établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant après démonstration de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ou en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées par la mise en oeuvre des prescriptions techniques d'accessibilité, d'une part, et leurs coûts, leurs effets sur l'usage du bâtiment et de ses abords ou la viabilité de l'exploitation de l'établissement, d'autre part. " ; que, sur ce fondement, les articles R. 111-19-7 à R. 111-19-12 du même code précisent les dispositions applicables aux établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et aux installations ouvertes au public existantes ; qu'en vertu de l'article R. 111-19-7 :  : " I. - La présente sous-section est applicable aux établissements recevant du public existants ou créés dans un cadre bâti existant et aux installations ouvertes au public existantes. / (...) / III. - Le ministre chargé de la construction fixe, par arrêté, les obligations auxquelles doivent satisfaire les constructions et les aménagements propres à assurer l'accessibilité de ces établissements et de leurs abords en ce qui concerne les cheminements extérieurs, le stationnement des véhicules, les conditions d'accès et d'accueil dans les bâtiments, les circulations horizontales et verticales à l'intérieur des bâtiments, les locaux intérieurs et les sanitaires ouverts au public, les portes et les sas intérieurs et les sorties, les revêtements des sols et des parois ainsi que les équipements et mobiliers intérieurs et extérieurs susceptibles d'y être installés, notamment les dispositifs d'éclairage et d'information des usagers. (...) / Cet arrêté prévoit la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire à ces obligations par des solutions d'effet équivalent aux dispositions techniques de l'arrêté dès lors que celles-ci répondent aux objectifs poursuivis. Il prévoit également des conditions particulières d'application des règles qu'il édicte lorsque les contraintes liées à la structure du bâtiment l'imposent ;
En ce qui concerne l'article 3 :
4. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 8 décembre 2014, dans sa rédaction issue de l'article 3 de l'arrêté attaqué : " Les dispositions du présent arrêté sont prises pour l'application des dispositions des articles R. 111-19-7 à R. 111-19-11 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 14 du décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 susvisé. / Les dispositions architecturales et les aménagements propres à assurer l'accessibilité des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes, avec ou sans travaux, satisfont aux obligations définies aux articles 2 à 19. / Des solutions d'effet équivalent peuvent être mises en oeuvre dès lors que celles-ci satisfont aux mêmes objectifs que les solutions prescrites par le présent arrêté. Lorsqu'une solution d'effet équivalent est mise en oeuvre, le maître d'ouvrage transmet au représentant de l'Etat dans le département, préalablement aux travaux, les éléments permettant de vérifier que cette solution satisfait aux objectifs d'accessibilité. Ces éléments sont transmis en trois exemplaires sauf s'ils sont transmis par voie électronique. Le représentant de l'Etat notifie sa décision motivée, dans les trois mois qui suivent la réception des éléments, après avoir consulté la commission compétente en application de l'article R. * 111-19-30 du code de la construction et de l'habitation. A défaut de réponse de la commission dans un délai de deux mois à compter de la transmission de la demande d'avis, celui-ci est réputé favorable. A défaut de réponse du représentant de l'Etat dans le département dans le délai de trois mois à compter de la date à laquelle il a reçu la demande d'accord, celui-ci est réputé acquis " ;
5. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation rappelées au point 3 que le législateur a habilité le pouvoir réglementaire à fixer par décret en Conseil d'Etat les exigences relatives à l'accessibilité des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et aux prestations qu'ils doivent fournir aux personnes handicapées ; qu'en vertu des dispositions précitées du III de l'article R. 111-19-7 du même code, le ministre chargé de la construction prévoit par arrêté la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire à ses obligations de mise en accessibilité par " des solutions d'effet équivalent " aux dispositions techniques de l'arrêté ; qu'à supposer que les associations requérantes entendent contester par la voie de l'exception la légalité de ces dispositions, la faculté ainsi ouverte a notamment pour objet de permettre d'utiliser des innovations technologiques, pour atteindre les mêmes objectifs et sans qu'il soit porté atteinte au principe d'accessibilité ; que le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation en prévoyant la possibilité de mettre en oeuvre des dispositions d'effet équivalent doit dès lors être écarté, ainsi que les moyens tirés de l'incompétence de leur auteur, de la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité des normes et du principe de sécurité juridique ;
6. Considérant qu'à supposer même que, pour certaines des prescriptions techniques de l'arrêté, il ne soit pas envisageable, quel que soit l'état de l'art, de mettre en oeuvre des solutions techniques équivalentes, la faculté de substitution introduite par l'arrêté attaqué à l'article 1er de l'arrêté du 8 décembre 2014 n'emporte aucune méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la norme et ne révèle pas davantage une erreur d'appréciation dès lors que la faculté de substitution est soumise au cas par cas à l'agrément de l'autorité administrative, chargée de s'assurer que les alternatives proposées ont un effet équivalent en termes d'accessibilité ;
7. Considérant que les associations requérantes se prévalent également de l'article 4 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées, lequel stipule que : " Les Etats Parties s'engagent à garantir et à promouvoir le plein exercice de tous les droits de l'homme et de toutes les libertés fondamentales de toutes les personnes handicapées sans discrimination d'aucune sorte fondée sur le handicap (...) ", ainsi que de l'article 9 de la même convention, aux termes duquel : " Afin de permettre aux personnes handicapées de vivre de façon indépendante et de participer pleinement à tous les aspects de la vie, les Etats Parties prennent des mesures appropriées pour leur assurer, sur la base de l'égalité avec les autres, l'accès à l'environnement physique, aux transports (...). Ces mesures, parmi lesquelles figurent l'identification et l'élimination des obstacles et barrières à l'accessibilité, s'appliquent, entre autres : a) Aux bâtiments (...) y compris (...) les logements (...) " ; que ces stipulations, qui requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ; que, par suite, l'association requérante ne peut utilement s'en prévaloir ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-19-30 du code de la construction et de l'habitation, la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité est chargée " d'émettre un avis sur les demandes d'autorisation ou de dérogation ainsi que sur les agendas d'accessibilité programmée et de procéder à la visite des établissements recevant du public ou des installations ouvertes au public au regard des règles d'accessibilité aux personnes handicapées " ; qu'en prévoyant que le préfet consulte cette commission lorsqu'il est saisi par le maître d'ouvrage d'une demande tendant à la mise en oeuvre d'une solution d'effet équivalent, l'arrêté attaqué n'a pas méconnu les compétences dévolues à cet organisme ;
9. Considérant qu'il résulte des dispositions citées au point 4 qu'à défaut de réponse de sa part dans les deux mois qui suivent sa saisine, la commission est réputée avoir rendu un avis favorable et qu'à défaut de réponse du préfet dans les trois mois qui suivent la réception de la demande, son accord est réputé acquis ; que dans l'hypothèse où, en raison du retard mis à saisir la commission, celle-ci rendrait un avis défavorable après la naissance d'un accord tacite du préfet, celui-ci conserverait la faculté de retirer cet accord dans les conditions définies à l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision " ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées porteraient atteinte au principe de sécurité juridique, en permettant la naissance d'avis et de décisions implicites potentiellement contradictoires, doit être écarté ;
En ce qui concerne le 4° de l'article 4 :
10. Considérant que l'article 2 de l'arrêté du 8 décembre 2014 comporte des dispositions relatives aux cheminements extérieurs ; qu'aux termes de son I : " Un cheminement accessible permet d'accéder à l'entrée principale, ou à une des entrées principales, des bâtiments depuis l'accès au terrain. (...) Le choix et l'aménagement du cheminement accessible sont tels qu'ils facilitent la continuité de la chaîne du déplacement avec l'extérieur du terrain " ; que le 2° du II de cet article est consacré aux caractéristiques dimensionnelles des cheminements extérieurs ; qu'il prévoit notamment que : " Lorsqu'il ne peut être évité, un faible écart de niveau peut être traité par un ressaut à bord arrondi ou muni d'un chanfrein et dont la hauteur est inférieure ou égale à 2 cm. Cette hauteur maximale peut toutefois être portée à 4 cm si le ressaut comporte sur toute sa hauteur une pente ne dépassant pas 33 %. (...)/ Un plan incliné ne présente pas de ressaut, ni en haut ni en bas " ; que le 4° de l'article 4 de l'arrêté attaqué complète cette dernière disposition par la mention selon laquelle elle ne s'applique ni aux seuils de porte, ni aux pas de porte ;
11. Considérant que la disposition litigieuse a été édictée sur le fondement des dispositions précitées du III de l'article R. 111-19-7 du code de la construction et de l'habitation, aux termes desquelles : " Le ministre chargé de la construction fixe, par arrêté, les obligations auxquelles doivent satisfaire les constructions et les aménagements propres à assurer l'accessibilité de ces établissements et de leurs abords en ce qui concerne les cheminements extérieurs, (...) les conditions d'accès et d'accueil dans les bâtiments (...) Il prévoit également des conditions particulières d'application des règles qu'il édicte lorsque les contraintes liées à la structure du bâtiment l'imposent " ;
12. Considérant qu'il ressort des écritures en défense du ministre, non contredites par les associations requérantes, que les dispositions citées au point 10, qui rendent inapplicable aux seuils de porte et aux pas de porte la règle selon laquelle les plans inclinés des cheminements extérieurs ne doivent présenter de ressaut ni en haut ni en bas, visent à permettre la réalisation de rejingots, dispositifs destinés à permettre l'évacuation de l'eau en évitant qu'elle s'infiltre sous une porte d'entrée et dont la présence implique nécessairement un ressaut ; que ces dispositions n'introduisent aucune dérogation aux prescriptions posées à l'article 2 de l'arrêté du 8 décembre 2014 en vertu desquelles le cheminement permettant d'accéder à l'entrée principale ou à l'une des entrées principales des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant doit être aménagé de façon à faciliter la continuité de la chaîne du déplacement avec l'extérieur du terrain et qu'en particulier, lorsqu'il ne peut être évité, un ressaut doit en principe avoir une hauteur inférieure ou égale à 2 centimètres ; qu'ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué conduirait à autoriser la réalisation d'aménagements qui, au regard de leurs caractéristiques, seraient susceptibles de compromettre l'accès des personnes handicapées aux établissements recevant du public ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions litigieuses seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation doit, en tout état de cause, être écarté ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ;
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association des paralysés de France et autres requérants est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association des paralysés de France, première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants, au Premier ministre et au ministre de la cohésion des territoires.
Copie en sera transmise à la ministre des solidarités et de la santé.