Conseil d'État · 3ème chambre — 19 octobre 2018

Vu la procédure suivante :
La communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne a demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner l'Etat à lui payer la somme de 4 119 792  euros assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de sa demande indemnitaire préalable, en réparation du préjudice causé par la minoration, à hauteur du montant du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçue au profit de l'Etat, de ses dotations de compensation au titre des années 2012, 2013 et 2014. Par un jugement n° 1404038 du 17 mai 2016, ce tribunal a fait droit à sa demande.
Par un arrêt nos 16LY02396, 16LY02433 du 20 décembre 2016, la cour administrative d'appel de Lyon a, sur appel du ministre de l'intérieur, annulé ce jugement et rejeté la demande d'indemnisation présentée par la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne. Il a également prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions du ministre tendant au sursis à exécution du jugement.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 février et 23 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 1 et 2 de cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel du ministre ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 ;
- la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 ;
- la décision n° 2017-644 QPC du 21 juillet 2017 du Conseil constitutionnel ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pauline Berne, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Boutet-Hourdeaux, avocat de la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne a saisi le tribunal administratif de Dijon d'une demande tendant à ce que l'Etat soit condamné au paiement d'une indemnité de 4 119 792  euros en réparation des conséquences dommageables des décisions préfectorales ayant minoré ses dotations de compensation pour les années 2012, 2013 et 2014 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'Etat sur son territoire en 2010. Par un jugement du 17 mai 2016, le tribunal administratif de Dijon a condamné l'Etat à payer à la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne une indemnité de 4 119 792 euros. Sur appel du ministre de l'intérieur, la cour administrative d'appel de Lyon a, par un arrêt du 20 décembre 2016, annulé ce jugement et rejeté la demande de la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne. Celle-ci se pourvoit contre les articles 1er et 2 de cet arrêt.
2. En premier lieu, aux termes du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 : " Le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales est diminué en 2011 d'un montant égal, pour chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'État en 2010 sur le territoire de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale ". Aux termes du b) du 2° du paragraphe 1.2.4.3 de l'article 77 de la même loi, l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : " Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : " Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, lorsque le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du présent code est, en 2011, inférieur au montant de la diminution à opérer en application du 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le solde est prélevé au profit du budget général de l'Etat, prioritairement sur le montant correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et enfin sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la contribution économique territoriale perçu au profit de ces communes et établissements ". Il résulte de ces dispositions que les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l'Etat aux communes et à leurs groupements, ne sont applicables qu'au titre de la seule année 2011.
3. En second lieu, aux termes de l'article 114 de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 : " I.-Au dernier alinéa du II de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, les mots : ", en 2011, " sont supprimés. / II.-Au 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, les mots : " en 2011 " sont supprimés ". Toutefois, en supprimant les termes " en 2011 " du dispositif décrit au point 2 ci-dessus, ces dispositions n'ont eu ni pour objet ni pour effet de lui conférer une portée rétroactive pour les années 2012 à 2014.
4. Dès lors, en jugeant que les dispositions précitées de l'article 114 de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 avaient seulement un caractère interprétatif dont l'objet était de " rectifier une erreur légistique et clarifier ainsi la portée d'un mécanisme qui vise, par une intégration en base dans le calcul des dotations, à assurer la neutralité, pour le budget de l'Etat, du transfert opéré " et en en déduisant que, dans ces conditions, en procédant à la minoration de la dotation de compensation de la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne pour l'année 2014 d'un montant équivalent au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'Etat sur le territoire de cette communauté en 2010, le préfet de la Saône-et-Loire n'avait pas commis d'illégalité fautive et n'avait ainsi pu causer de préjudice à la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne, la cour a entaché son arrêt d'erreur de droit. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de son pourvoi, la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne est fondée à demander l'annulation des articles 1er et 2 de cet arrêt.
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler dans cette mesure l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
6. L'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 dispose que : " Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée sont validés les arrêtés préfectoraux pris au titre des exercices 2012, 2013 et 2014 constatant le prélèvement opéré sur le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce qu'il aurait été fait application au-delà de 2011 des dispositions du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n°2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ".
7. Ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 017-644 QPC du 21 juillet 2017, l'intention du législateur, lors de l'adoption de l'article 77 de la loi du 30 décembre 2009, était d'assurer de manière pérenne la neutralité financière du transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales. Toutefois, cet article institue une minoration des dotations de compensation uniquement pour 2011, ainsi qu'il a été dit au point 3. Les dispositions de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 précité ont pour objet de remédier pour les années 2012 à 2014 au défaut de base légale de la minoration des dotations de compensation. Il ressort des travaux préparatoires qu'en adoptant ces dernières dispositions, le législateur a entendu mettre un terme à l'important contentieux résultant de la malfaçon législative touchant la loi du 30 décembre 2009 ainsi qu'à l'effet d'aubaine susceptible d'en résulter, en prévenant les importantes conséquences financières qui en auraient résulté pour l'État. Dans ces conditions, l'atteinte portée par les dispositions contestées aux droits des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant fait l'objet de ce mécanisme de compensation au titre des années 2012 à 2014 est justifiée par un motif impérieux d'intérêt général et n'est manifestement pas disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. Par suite, le moyen tiré par la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne de l'inconventionnalité de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 au regard des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, doit être écarté.
8. Compte tenu de l'intervention de ces dispositions, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que les décisions préfectorales prises au titre des années 2012 à 2014 sont désormais validées en tant qu'elles appliquent les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et les recettes fiscales perçues par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l'Etat à ces personnes publiques.
9. Il résulte également de ces dispositions qu'en tout état de cause, les moyens de la communauté d'agglomération tirés de l'enrichissement sans cause de l'Etat et de la répétition de l'indu ne peuvent qu'être écartés.
10. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa requête, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a fait droit à la demande de la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne.
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 20 décembre 2016 et le jugement du tribunal administratif de Dijon du 17 mai 2016 sont annulés.
Article 2 : La demande de la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Chalon Val de Bourgogne et au ministre de l'intérieur.