Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 5 décembre 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 mai 2017, 23 août 2017 et 29 octobre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Tereos France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de l'environnement et de la ministre des outre-mer du 12 octobre 2016 modifiant l'arrêté du 21 décembre 2007 relatif aux modalités d'établissement des redevances pour pollution de l'eau et pour modernisation des réseaux de collecte ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Calothy, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1.	Aux termes de l'article L. 213-10-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Constituent les redevances pour pollution de l'eau, d'une part, une redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique et, d'autre part, une redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique ". Les articles R. 213-48-1 et suivants du même code définissent la réglementation de ces redevances. Par un arrêté du 12 octobre 2016, les ministres de l'environnement et des outre-mer ont modifié les dispositions de l'arrêté du 21 décembre 2007 relatif aux modalités d'établissement des redevances pour pollution de l'eau et pour modernisation des réseaux de collecte, pris pour l'application de ces dispositions. La société Tereos France demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté.
2.	En premier lieu, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". L'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'acte attaqué, " définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration ".
3.	L'arrêté attaqué a pour objet d'apporter des modifications, en nombre et de portée limités, aux dispositions de l'arrêté du 21 décembre 2007 mentionné au point 1. Eu égard à cet objet et à sa portée, cet arrêté ne constitue pas, par lui-même, une décision ayant une incidence directe et significative sur l'environnement, au sens des dispositions précitées. Il en résulte que la société requérante ne peut utilement soutenir qu'il a été adopté aux termes d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 120-1 du code de l'environnement.
4.	En deuxième lieu, aux termes du II de l'article L. 213-10-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'assiette de la redevance est la pollution annuelle rejetée dans le milieu naturel égale à douze fois la moyenne de la pollution moyenne mensuelle et de la pollution mensuelle rejetée la plus forte. Elle est composée des éléments mentionnés au IV. / Elle est déterminée directement à partir des résultats du suivi régulier de l'ensemble des rejets, le dispositif de suivi étant agréé et contrôlé par un organisme mandaté par l'agence de l'eau. Toutefois, lorsque le niveau théorique de pollution lié à l'activité est inférieur à un seuil défini par décret ou que le suivi régulier des rejets s'avère impossible, l'assiette est déterminée indirectement par différence entre, d'une part, un niveau théorique de pollution correspondant à l'activité en cause et, d'autre part, le niveau de pollution évitée par les dispositifs de dépollution mis en place par le redevable ou le gestionnaire du réseau collectif. / Le niveau théorique de pollution d'une activité est calculé sur la base de grandeurs et de coefficients caractéristiques de cette activité déterminés à partir de campagnes générales de mesures ou d'études fondées sur des échantillons représentatifs. / La pollution évitée est déterminée à partir de mesures effectuées chaque année, le dispositif de suivi étant agréé par l'agence de l'eau ou, à défaut, à partir de coefficients évaluant l'efficacité du dispositif de dépollution mis en oeuvre. Lorsque la pollution produite provient d'un épandage direct, elle est calculée indirectement en prenant en compte la qualité des méthodes de récupération des effluents et d'épandage ". En vertu du III de l'article R. 213-48-9 du même code : " Le ministre chargé de l'environnement détermine par arrêté, pour chaque élément constitutif de la pollution, le niveau de pollution évitée à prendre en compte en cas d'épandage direct d'effluents sur des terres agricoles, en tenant compte de la qualité des méthodes de récupération des effluents avant l'épandage et des méthodes d'épandage au regard des caractéristiques des terres et des pratiques agricoles ".
5.	L'arrêté du 21 décembre 2007 relatif aux modalités d'établissement des redevances pour pollution de l'eau et pour modernisation des réseaux de collecte fixe, à son annexe VI, les modalités de calcul de la " pollution évitée ", ainsi que le prévoit le III de l'article R. 213-48-9 du code de l'environnement. L'annexe VI précise, à son point 1, qu'en cas de suivi régulier des rejets, la " pollution évitée " à prendre en compte en cas d'épandage direct d'effluents sur des terres agricoles est déterminée par application à la quantité de pollution mesurée d'un coefficient d'élimination de la pollution défini au tableau n° 4 de cette annexe. Celui-ci fixe les coefficients applicables à chaque élément polluant en fonction de données relatives aux caractéristiques générales de fonctionnement de l'épandage, classées en sept niveaux (de " mauvais " à " excellent 2e niveau ").
Sur la légalité des articles 2 et 3 de l'arrêté attaqué :
6.	 Les articles 2 et 3 de l'arrêté attaqué ajoutent que la pollution mentionnée dans le titre de l'annexe VI (" Détermination du niveau de pollution évitée ") et celui de son tableau n° 4 (" Détermination du coefficient d'élimination de la pollution ") est une pollution " annuelle ". Il ressort des pièces du dossier que cet ajout a pour objet de préciser que le niveau de qualité de l'épandage retenu pour le calcul de la pollution " évitée " est déterminé pour une année, au regard des diverses données et conditions que le tableau précise, alors même que certaines d'entre elles font l'objet d'une appréciation mensuelle.
7.	En premier lieu, contrairement à ce qui est soutenu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les modifications résultant des articles 2 et 3 de l'arrêté attaqué n'ont ni pour objet ni pour effet de prévoir que la pollution " évitée " doit être déterminée annuellement, mais de tenir compte d'un niveau de qualité d'épandage apprécié annuellement afin de déterminer le niveau mensuel de pollution " évitée " qui doit être retranché du niveau mensuel théorique de pollution déterminé à partir des quantités mensuelles de matière épandue pour calculer l'assiette de la redevance, selon la formule de calcul fixée au II de l'article L. 213-10-2 du code de l'environnement. Le moyen tiré de ce que ces articles seraient entachés d'incompétence en ce qu'ils modifieraient la formule de calcul prévue par la loi ne peut, par suite, qu'être écarté, le ministre étant habilité, aux termes de l'article III de l'article R. 213-48-9 du code de l'environnement précité, à déterminer, pour chaque élément constitutif de la pollution, le niveau de pollution évitée à prendre en compte en cas d'épandage direct d'effluents sur des terres agricoles.
8.	En deuxième lieu, aux termes de l'article 3 de la Charte de l'environnement : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ". L'article L. 110-1 du code de l'environnement dispose notamment que : " Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable (...) implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ". Aux termes de l'article L. 213-10 du même code : " En application du principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l'environnement, l'agence de l'eau établit et perçoit auprès des personnes publiques ou privées des redevances pour atteintes aux ressources en eau, au milieu marin et à la biodiversité, en particulier des redevances pour pollution de l'eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d'eau en période d'étiage, pour obstacle sur les cours d'eau et pour protection du milieu aquatique ".
9.	La société requérante soutient que les articles 2 et 3 de l'arrêté attaqué méconnaissent le principe de prévention dès lors qu'ils n'incitent pas les redevables à réaliser au cours de l'année les efforts nécessaires pour bénéficier des meilleurs coefficients d'élimination de la pollution définis au tableau n° 4 de son annexe VI, du fait que le niveau de l'épandage est fixé sur une base annuelle, et peut donc être durablement affecté par des événements ponctuels pris en compte pour sa détermination. Toutefois, en imposant le respect de conditions, l'arrêté attaqué permet de maintenir en permanence les meilleures pratiques et contribue, de cette façon, à l'objectif de prévention des atteintes à l'environnement. Le moyen tiré de ce que les articles 2 et 3 de l'arrêté attaqué méconnaissent le principe de prévention doit, par suite, être écarté. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe du pollueur-payeur n'est, quant à lui, pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
Sur les articles 4 et 5 de l'arrêté attaqué :
10.	L'article 4 de l'arrêté attaqué modifie l'une des trois conditions requises au tableau n° 4 de l'annexe VI pour bénéficier du classement en " niveau moyen " de la qualité d'épandage, en ajoutant les termes " et en tenant compte des conditions climatiques de l'année " après les termes " stockage d'effluents avant épandage suffisants, adaptés au vu du plan d'épandage ". Cet ajout ne comporte pas de difficulté d'interprétation et n'impose pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, un changement des installations en fonction des conditions climatiques. L'article 5 de l'arrêté attaqué complète l'une des cinq conditions requises par le même tableau pour bénéficier du " niveau bon " de la qualité d'épandage, en précisant que : " La pluviométrie et les volumes d'effluents épandus ne dépassent jamais la réserve utile des sols après déduction de l'évapotranspiration, et les lames d'eau par passage prescrites dans l'étude de périmètre sont respectées ou à défaut d'étude ne dépassent pas 20 et 60 mm/mois respectivement sur les périodes d'excédents et de déficits hydriques ". Il résulte de ces dispositions, que l'étude de périmètre n'a pas à faire l'objet d'une procédure de validation préalable par l'agence de l'eau compétente. Il suit de là que le moyen tiré de ce que les articles 4 et 5 de l'arrêté attaqué méconnaissent les objectifs de clarté et d'intelligibilité des normes juridiques doit être écarté.
Sur l'absence de dispositif transitoire :
11.	L'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.
12.	Il ressort des pièces du dossier que l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 5 de l'arrêté attaqué conditionne le " niveau bon " de la qualité d'épandage au respect de valeurs limites de " lames d'eau par passage ", c'est-à-dire de quantité épandue par passage, qui sont celles prescrites par une " étude de périmètre ", permettant d'établir la possibilité d'épandre des quantités plus importantes de matières par passage sans risque supplémentaire de pollution, ou, à défaut d'une telle étude, par l'arrêté. Il n'est pas contesté que la réalisation d'une " étude de périmètre " nécessite un délai pouvant aller jusqu'à deux ans. Dès lors, l'application immédiate des dispositions de l'article 5 de l'arrêté attaqué entraîne, au regard de l'objet et des effets de cet arrêté, une atteinte excessive aux intérêts en cause, dès lors qu'elle a pour effet, dans certaines situations, de faire passer des systèmes d'épandage existants du niveau " bon " au niveau " moyen ", augmentant ainsi fortement l'assiette de la redevance en cause, sans laisser la possibilité au redevable d'établir, comme le prévoit pourtant l'arrêté modifié, qu'eu égard aux caractéristiques particulières de son épandage, il peut épandre des quantités par passage plus importantes que celles prévues par défaut sans risque supplémentaire de pollution. Dès lors, l'entrée en vigueur immédiate de cette disposition méconnaît le principe de sécurité juridique. L'article 5 de l'arrêté attaqué doit donc être annulé en tant qu'il ne diffère pas de deux ans l'entrée en vigueur de ses dispositions relatives aux limites de " lames d'eau par passage ".
13.	Il y a lieu, dans les circonstances d'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros à la société Tereos France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 5 de l'arrêté du 12 octobre 2016 est annulé en tant qu'il ne diffère pas de deux ans l'entrée en vigueur des dispositions de son article 5 relatives aux limites de " lames d'eau par passage ".
Article 2 : L'Etat versera à la société Tereos France la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3: Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Tereos France, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et à la ministre des outre-mer.