Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 5 décembre 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 août et 9 novembre 2017 et le 25 juin 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association française des usagers de banques demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, le décret n° 2017-1099 du 14 juin 2017 fixant la durée pendant laquelle le prêteur peut imposer à l'emprunteur la domiciliation de ses salaires ou revenus assimilés sur un compte de paiement ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2007 ;
- la directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 ;
- la directive 2014/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 ;
- la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 ;
- le code monétaire et financier ;
- le code de la consommation ;
- la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, notamment son article 67 ;
- l'ordonnance n° 2017-1090 du 1er juin 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laure Durand-Viel, auditeur,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association française des usagers de banques.
Considérant ce qui suit :
1.	Aux termes du II de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : " Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi permettant d'encadrer, dans le respect de l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier, les conditions dans lesquelles la souscription par un consommateur d'un contrat de crédit immobilier ainsi que le niveau de son taux d'intérêt peuvent être associés à l'ouverture d'un compte de dépôt et à la domiciliation de ses revenus, quelle que soit leur nature ou leur origine, pendant la durée du crédit (...) ". L'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier dispose que : " I. - 1. Est interdite la vente ou offre de vente de produits ou de prestations de services groupés sauf lorsque les produits ou prestations de services inclus dans l'offre groupée peuvent être achetés individuellement ou lorsqu'ils sont indissociables (...) ". L'article 1er de l'ordonnance du 1er juin 2017 relative aux offres de prêt immobilier conditionnées à la domiciliation des salaires ou revenus assimilés de l'emprunteur sur un compte de paiement, prise sur le fondement de ces dispositions, insère dans le code de la consommation un nouvel article L. 313-25-1 qui dispose que : " Le prêteur peut conditionner l'offre de prêt mentionnée à l'article L. 313-24 à la domiciliation par l'emprunteur de ses salaires ou revenus assimilés sur un compte de paiement mentionné à l'article L. 314-1 du code monétaire et financier, sous réserve pour ce prêteur de faire bénéficier en contrepartie l'emprunteur d'un avantage individualisé. / Cette condition ne peut être imposée à l'emprunteur au-delà d'une durée maximale fixée par décret en Conseil d'Etat. Au terme du délai prévu par le contrat de crédit, l'avantage individualisé est acquis à l'emprunteur jusqu'à la fin du prêt. / Si, avant le terme de ce délai, l'emprunteur cesse de satisfaire à la condition de domiciliation susmentionnée, le prêteur peut mettre fin, pour les échéances restant à courir jusqu'au terme du prêt, à l'avantage individualisé mentionné au premier alinéa, et appliquer les conditions, de taux ou autres, mentionnées au 10° de l'article L. 313-25.  (...) ". Aux termes du I de l'article L. 314-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction alors applicable : " Est un compte de paiement, un compte détenu au nom d'une ou de plusieurs personnes, utilisé aux fins de l'exécution d'opérations de paiement ". Le décret du 14 juin 2017 fixant la durée pendant laquelle le prêteur peut imposer à 1'emprunteur la domiciliation de salaires ou revenus assimilés sur un compte de paiement, pris pour l'application de l'ordonnance précitée, insère dans le code de la consommation un nouvel article R. 313-21-1 qui dispose que : " La durée maximale de domiciliation des salaires ou revenus assimilés mentionnée à l'article L. 313-25-1 est fixée à dix ans suivant la conclusion du contrat de crédit, ou le cas échéant, de l'avenant au contrat de crédit initial. / Cette durée ne peut en tout état de cause excéder celle du contrat de crédit ". L'association française des usagers de banques (AFUB) demande l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret.
2.	En premier lieu, si les auteurs d'une ordonnance prise dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution ne peuvent excéder l'habilitation donnée par la loi sur le fondement de laquelle elle a été prise, ils ne sont pas tenus de prendre, dans le délai d'habilitation, l'ensemble des mesures que la loi les a autorisés à édicter. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le Gouvernement aurait méconnu le champ de l'habilitation que lui a donnée le législateur en ne déterminant pas, dans l'ordonnance du 1er juin 2017, l'ensemble des mesures permettant d'encadrer les conditions dans lesquelles la souscription d'un contrat de crédit immobilier et le niveau de son taux d'intérêt peuvent être associés à l'ouverture d'un compte de dépôt et à la domiciliation des revenus auprès de l'établissement prêteur doit, en tout état de cause, être écarté.
3.	En deuxième lieu, la faculté pour un établissement de crédit de proposer à un client, en contrepartie d'un avantage individualisé relatif à une offre de crédit, la domiciliation de ses revenus sur un compte de paiement ne met pas en cause les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, ni les principes fondamentaux du régime de la propriété et des obligations civiles et commerciales au sens de l'article 34 de la Constitution. Le moyen tiré de ce que l'ordonnance qui est la base légale du décret attaqué serait entachée d'incompétence négative, faute de prévoir les garanties nécessaires à la protection des droits des consommateurs et de la liberté contractuelle doit, par suite, être écarté.
4.	En troisième lieu, d'une part, la directive 2014/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur la comparabilité des frais liés aux comptes de paiement, le changement de compte de paiement et l'accès à un compte de paiement assorti de prestations de base, mentionne, à son considérant 9, la nécessité " d'instituer un corpus de règles uniforme pour résoudre le problème du manque de mobilité des clients, en particulier (...) en facilitant le changement de compte de paiement ". Les dispositions combinées du paragraphe 3 de l'article 12 de cette directive et de l'article 45 de la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, applicable à la date du décret attaqué, prévoient l'interdiction de facturer des frais de clôture d'un compte de paiement au terme d'une période de douze mois, qui a été depuis réduite à six mois par l'article 55, paragraphe 2, de la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur et abrogeant la directive du 13 novembre 2007. D'autre part, la directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel mentionne, à son considérant 24, le risque que la combinaison dans une offre groupée d'un contrat de crédit et d'autres services ou produits financiers porte atteinte à la mobilité des consommateurs, à moins que les composantes de l'offre groupée ne puissent être achetées séparément. Aux termes de l'article 12 de cette directive : " 1. Les États membres autorisent la vente groupée mais interdisent la vente liée. / 2. Nonobstant le paragraphe 1, les États membres peuvent prévoir que les prêteurs puissent demander au consommateur, à un membre de sa famille ou à un de ses proches : / a) d'ouvrir ou de tenir un compte de paiement ou d'épargne dont la seule finalité est d'accumuler un capital pour assurer le remboursement du principal et des intérêts du prêt, de mettre en commun des ressources aux fins de l'obtention du crédit ou de fournir au prêteur des garanties supplémentaires en cas de défaut de paiement ; (...) / 3. Nonobstant le paragraphe 1, les États membres peuvent également autoriser les ventes liées lorsque le prêteur peut prouver à son autorité compétente que, en prenant dûment en compte la disponibilité et le prix des produits en question proposés sur le marché, les produits ou catégories de produits liés offerts dans des conditions similaires qui ne sont pas proposés séparément présentent des avantages évidents pour le consommateur. (...) ".
5.	Il résulte de ce qui a été dit au point 1 que le dispositif prévu par l'article L. 313-25-1 du code monétaire et financier issu de l'article 1er de l'ordonnance du 1er juin 2017 permet aux établissements de crédit de conditionner l'octroi d'un avantage individualisé, dans le cadre d'un contrat de crédit proposé à un emprunteur relatif à un bien immobilier, à l'engagement de domicilier ses salaires ou revenus assimilés dans cet établissement pendant une période déterminée, le non-respect de cet engagement avant la fin de cette période entraînant la perte de l'avantage individualisé. Le décret attaqué prévoit que la durée de cette période ne peut excéder dix ans ou la durée du contrat de crédit si elle est inférieure. L'association requérante soutient, d'une part, que l'ordonnance pour l'application de laquelle a été pris le décret attaqué méconnaît l'objectif de facilitation de la mobilité bancaire poursuivi par les directives citées au point précédent, en ce qu'elle autorise les établissements de crédit à assortir la domiciliation bancaire d'avantages tels que la renonciation à ces avantages aurait, pour les emprunteurs, un coût prohibitif faisant obstacle à la mobilité bancaire et, d'autre part, que le décret attaqué méconnaît ce même objectif en ce qu'il fixe à dix ans la durée maximale pendant laquelle les établissements de crédit peuvent conditionner ces avantages à la domiciliation des salaires ou revenus assimilés des emprunteurs.
6.	La réponse aux moyens soulevés par la requérante dépend du point de savoir, en premier lieu, si les dispositions du a) du paragraphe 2 de l'article 12 de la directive 2014/17/UE du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel, compte tenu notamment de la finalité qu'elles assignent au compte de paiement ou d'épargne dont elles autorisent l'ouverture ou la tenue, ou les dispositions du paragraphe 3 du même article autorisent, d'une part, le prêteur à imposer à l'emprunteur, en contrepartie d'un avantage individualisé, la domiciliation de l'ensemble de ses revenus salariaux ou assimilés sur un compte de paiement pendant une durée fixée par le contrat de prêt, quels que soient le montant, les échéances et la durée du prêt, d'autre part, à ce que la durée ainsi fixée puisse atteindre dix ans ou, si elle est inférieure, la durée du contrat. Elle dépend, en second lieu, du point de savoir si, d'une part, l'article 45 de la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007, alors applicable et repris désormais à l'article 55 de la directive (UE) 2015/2366 du 25 novembre 2015, et les articles 9 à 14 de la directive 2014/92/UE du 23 juillet 2014, relatifs à la facilitation de la mobilité bancaire et aux frais de clôture d'un compte de paiement, s'opposent à ce que la clôture d'un compte ouvert par l'emprunteur auprès du prêteur pour y domicilier ses revenus en contrepartie d'un avantage individualisé dans le cadre d'un contrat de crédit entraîne, si elle a lieu avant l'expiration de la période fixée dans ce contrat, la perte de cet avantage, y compris plus d'un an après l'ouverture du compte et, d'autre part, si ces mêmes dispositions s'opposent à ce que la durée de cette période puisse atteindre dix ans ou la durée totale du crédit.
7.	Ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les conclusions de l'association française des usagers de banques.
D E C I D E :
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Article 1er : Les questions suivantes sont renvoyées à la Cour de justice de l'Union européenne :
- les dispositions du a) du paragraphe 2 de l'article 12 de la directive 2014/17/UE du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel, compte tenu notamment de la finalité qu'elles assignent au compte de paiement ou d'épargne dont elles autorisent l'ouverture ou la tenue, ou les dispositions du paragraphe 3 du même article autorisent-elles, d'une part, le prêteur à imposer à l'emprunteur, en contrepartie d'un avantage individualisé, la domiciliation de l'ensemble de ses revenus salariaux ou assimilés sur un compte de paiement pendant une durée fixée par le contrat de prêt, quels que soient le montant, les échéances et la durée du prêt, d'autre part, à ce que la durée ainsi fixée puisse atteindre dix ans ou, si elle est inférieure, la durée du contrat '
- l'article 45 de la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007, alors applicable et repris désormais à l'article 55 de la directive (UE) 2015/2366 du 25 novembre 2015, et les articles 9 à 14 de la directive 2014/92/UE du 23 juillet 2014, relatifs à la facilitation de la mobilité bancaire et aux frais de clôture d'un compte de paiement, s'opposent-ils à ce que la clôture d'un compte ouvert par l'emprunteur auprès du prêteur pour y domicilier ses revenus en contrepartie d'un avantage individualisé dans le cadre d'un contrat de crédit entraîne, si elle a lieu avant l'expiration de la période fixée dans ce contrat, la perte de cet avantage, y compris plus d'un an après l'ouverture du compte et, d'autre part, si ces mêmes dispositions s'opposent à ce que la durée de cette période puisse atteindre dix ans ou la durée totale du crédit '
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les conclusions de la requête de l'association française des usagers de banques jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions énoncées à l'article 1.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association française des usagers de banques, au ministre de l'économie et des finances et au greffe de la Cour de justice de l'Union européenne.
Copie en sera adressée au Premier ministre.