Conseil d'État · 8ème chambre — 21 décembre 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 31 août, 28 novembre et 3 décembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le paragraphe 105 de la circulaire ministérielle CPAD1815446C du 3 juillet 2018 relative à la taxe générale sur les activités polluantes en tant qu'il assimile les poussières totales aux poussières totales en suspension imposées en vertu de l'article 266 septies du code des douanes, ainsi que le paragraphe 151 de cette même circulaire en tant qu'il prévoit que la dimension des matériaux soumis à la taxe en vertu de l'article 266 sexies de ce code doit être appréciée par lot ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des douanes ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Domingo, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 5 décembre 2018, présentée par l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction.
Considérant ce qui suit :
1. L'union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) demande l'annulation pour excès de pouvoir des paragraphes 105 et 151 de la circulaire du 3 juillet 2018 par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics porte à la connaissance des opérateurs et de ses services l'état de la réglementation applicable, à la date du 1er janvier 2018, pour les différentes composantes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).
2. Aux termes que l'article 266 sexies du code des douanes, dans sa version commentée par la circulaire litigieuse : "  I. - Il est institué une taxe générale sur les activités polluantes qui est due par les personnes physiques ou morales suivantes : / (...)  2. Tout exploitant d'une installation soumise à autorisation ou enregistrement au titre du livre V (titre Ier) du code de l'environnement dont la puissance thermique maximale lorsqu'il s'agit d'installations de combustion, la capacité lorsqu'il s'agit d'installations de traitement thermique d'ordures ménagères, ou le poids des substances mentionnées au 2 de l'article 266 septies émises en une année lorsque l'installation n'entre pas dans les catégories précédentes, dépassent certains seuils fixés par décret en Conseil d'Etat ; / (...) 6. a) Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur des matériaux d'extraction de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains ou obtenus à partir de roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres et dont les caractéristiques et usages sont fixés par décret / b) Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, utilise pour la première fois des matériaux mentionnés au a (...) ". Aux termes de l'article 266 septies du même code : " Le fait générateur de la taxe mentionnée à l'article 266 sexies est constitué par : / (...) 2. L'émission dans l'atmosphère par les installations mentionnées au 2 du I de l'article 266 sexies (...) de poussières totales en suspension (...) / 6. a) La première livraison des matériaux d'extraction mentionnés au a du 6 du I de l'article 266 sexies / b) La première utilisation de ces matériaux (...) ".
Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe 105 :
3. L'UNICEM soutient que le paragraphe 105 de la circulaire litigieuse, qui définit les poussières totales en suspension au sens des articles 266 sexies et 266 septies précités du code des douanes comme les " particules émises dans l'air, de taille et de forme variables ", c'est-à-dire " les poussières totales (particules totales de taille supérieure à 10 micromètres) ainsi que les PM10 (particules de taille inférieure à 10 micromètres) et les PM2,5 (particules de taille inférieure à 2,5 micromètres) ... ", étend illégalement le champ d'assujettissement à la taxe générale sur les activités polluantes à l'ensemble des poussières totales, y compris celles qui ne sont pas, ou qui ne sont plus, en suspension. Il résulte toutefois des termes mêmes de la circulaire attaquée, et notamment des titres et sous-titres qui précèdent le paragraphe 105, que celui-ci a seulement pour objet de préciser la définition des poussières totales en suspension, en rappelant leur subdivision en plusieurs catégories en fonction de leur taille, sans procéder à aucune assimilation à de telles poussières de particules qui n'en ont pas la nature.
4. Si l'UNICEM soutient par ailleurs que les dispositions du paragraphe contesté seraient contraires au droit de l'Union européenne, il ne résulte pas des textes qu'elle invoque à l'appui de son moyen que la législation du droit de l'Union interdirait la taxation des particules totales d'une taille inférieure à 100 micromètres.
5. Enfin, le moyen tiré de l'inapplicabilité en l'état des dispositions des articles 266 sexies et 266 septies du code des douanes précités, faute pour l'administration d'avoir mis à même les assujettis de mesurer leurs émissions polluantes en suspension, ne peut être utilement soulevé à l'encontre d'une circulaire qui se borne à interpréter les dispositions législatives applicables en ce qui concerne la définition de l'assiette la taxe générale sur les activités polluantes.
Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe 151 :
6. L'UNICEM soutient que le paragraphe 151 de la circulaire litigieuse, en tant qu'il prévoit qu'il y a lieu, pour déterminer la taille des matériaux de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres, d'examiner les matériaux par lots, ajouterait illégalement aux dispositions du a et du b du 6 du I de l'article 266 sexies précité.
7. Il résulte toutefois de la circulaire attaquée qu'elle n'a pas entendu, et ne saurait légalement, imposer une méthode d'examen des matériaux par lots, qui ne peut ainsi présenter qu'un caractère facultatif pour les assujettis.
8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre, que l'UNICEM n'est pas fondée à demander l'annulation des paragraphes de la circulaire qu'elle attaque.
9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'UNICEM est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction et au ministre de l'action et des comptes publics.