Conseil d'État · 5ème - 6ème chambres réunies — 4 février 2019

Vu la procédure suivante :
1° Sous le numéro 415591, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 novembre 2017 et 13 juillet 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Conseil national de l'ordre des infirmiers demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 9 et 17 du décret n° 2017-1418 du 29 septembre 2017 portant adaptation du régime électoral des ordres des professions de santé ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le numéro 416105, par une requête, enregistrée le 29 novembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2017-1418 du 29 septembre 2017 portant adaptation du régime électoral des ordres des professions de santé ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la santé publique ;
- l'ordonnance n° 2017-192 du 16 février 2017 ;
- le décret n° 2017-319 du 10 mars 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Florian Roussel, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Cécile Barrois de Sarigny, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Hémery, Thomas-Raquin, Le Guerer, avocat du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésitherapeutes.
Considérant ce qui suit :
1. Le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes demande l'annulation du décret du 29 septembre 2017 portant adaptation du régime électoral des ordres des professions de santé. Le Conseil national de l'ordre des infirmiers demande l'annulation des articles 9 et 17 de ce décret. Il y a lieu de joindre leurs requêtes pour statuer par une seule décision.
2. Les articles 1er à 7 du décret attaqué modifient le titre II du livre Ier de la quatrième partie du code de la santé publique relatif à l'organisation des professions médicales. Ils précisent les conditions d'application de l'ordonnance du 16 février 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives aux professions de santé, qui prévoit notamment la présentation des candidatures aux élections aux conseils ordinaux et aux chambres disciplinaires sous forme de binômes de candidats des deux sexes. Ils procèdent par ailleurs à une refonte générale des dispositions du titre II aux fins d'harmoniser l'organisation et le fonctionnement des conseils départementaux, des conseils régionaux et interrégionaux, des conseils nationaux ainsi que des chambres disciplinaires. Ils complètent en particulier le chapitre V de ce titre II, relatif aux dispositions communes aux différents conseils et chambres disciplinaires, qui comprend désormais une section 1, intitulée " Dispositions communes aux élections des différents conseils et chambres disciplinaires ", une section 2, intitulée " Dispositions communes relatives au vote électronique ", une section 3, intitulée " Elections aux bureaux des différents conseils " et une section 4, intitulée " Fonctionnement des conseils et chambres disciplinaires ". L'article 9 du décret attaqué modifie les dispositions du chapitre Ier du titre I du livre III du code de la santé publique relatives à l'organisation de l'ordre national des infirmiers, aux fins, essentiellement, de tirer les conséquences des modifications apportées, en ce qui concerne les professions médicales, aux dispositions du titre II du livre Ier, auxquelles renvoient, sous réserve de certaines adaptations, les dispositions spécifiques aux infirmiers. L'article 10 du décret attaqué modifie aux mêmes fins les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre III du code de la santé publique relatives à l'organisation de l'ordre national des masseurs-kinésithérapeutes. Enfin, l'article 17 du décret attaqué prévoit que ses dispositions " entrent en vigueur pour les prochains renouvellements de chacun des conseils de l'ordre suivant sa publication ".
Sur la recevabilité de la requête du conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes :
3. L'article R. 4125-24 du code de la santé publique, issu de l'article 5 du décret attaqué, fixe les modalités du vote électronique pour l'élection des membres des conseils ordinaux et des chambres disciplinaires des professions médicales. L'article R. 4321-34 de ce code ne rend applicables aux masseurs-kinésithérapeutes les dispositions communes du chapitre V du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code de la santé publique pour les élections aux conseils et aux chambres disciplinaires de l'ordre des médecins que sous réserve des dispositions spécifiques du chapitre Ier du titre II du livre III. Au nombre de ces dispositions figurent notamment les articles R. 4321-36 et R. 4321-36-1, issues du décret du 10 mars 2017, qui fixent des conditions spécifiques de recours au vote électronique pour les élections aux conseils et aux chambres disciplinaires de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes,  qui dérogent à celles qui sont posées par l'article R. 4125-24 du code de la santé publique. Ces dernières dispositions ne sont dès lors pas applicables aux masseurs-kinésithérapeutes. Par suite, le conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes ne justifie d'aucun intérêt à en demander l'annulation.
Sur le moyen tiré de l'incompétence du Premier ministre :
4. D'une part, l'ordonnance du 16 février 2017 a modifié les dispositions du code de la santé publique relatives à l'organisation de l'ordre national des infirmiers. Elle a notamment créé un article L. 4312-14 ainsi rédigé : "  (...) Un décret en Conseil d'Etat fixe la composition des différents conseils et des chambres disciplinaires de l'ordre des infirmiers, la durée et la périodicité de renouvellement des mandats de leurs membres, leurs règles de fonctionnement ainsi que les principes régissant les élections de ces instances. / Les modalités d'élection par voie électronique sont fixées après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. / Un règlement électoral établi par le Conseil national de l'ordre fixe les modalités des élections aux conseils et aux chambres disciplinaires. (...) ". L'article L. 4321-18-5 du même code, également issu de l'ordonnance du 16 février 2017, comporte des dispositions analogues en ce qui concerne l'organisation de l'ordre national des masseurs-kinésithérapeutes.
5. D'autre part, aux termes des articles R. 4311-54-1 et R. 4321-34 du code de la santé publique, applicables respectivement aux infirmiers et aux masseurs kinésithérapeutes, dans leur rédaction issue du décret attaqué : " Sous réserve des adaptations rendues nécessaires, notamment, par la répartition des électeurs en trois collèges, les modalités des élections aux conseils et aux chambres disciplinaires des conseils de l'ordre (...) sont celles fixées par les dispositions du chapitre V du titre II du livre Ier pour les élections aux conseils et aux chambres disciplinaires de l'ordre national des médecins ".
6. Les dispositions précitées des articles L. 4312-14 et L. 4321-18-5 du code de la santé publique, qui prévoient que les règlements électoraux du Conseil national de l'ordre des infirmiers et du Conseil national de l'ordre des masseurs kinésithérapeutes fixent les " modalités des élections " aux conseils et aux chambres disciplinaires de ces professions, ne sauraient être interprétées que comme ayant chargé ces instances ordinales de préciser les conditions d'application des règles générales, fixées par décret en Conseil d'Etat, relatives à l'organisation de ces scrutins. Dès lors, en rendant applicables aux élections aux conseils ordinaux et aux chambres disciplinaires de l'ordre des infirmiers et de l'ordre des masseurs kinésithérapeutes les dispositions communes du chapitre V du titre II du livre Ier de la 4ème partie du code de la santé publique relatives aux professions médicales, le décret attaqué n'a pas méconnu les compétences dévolues par le législateur aux conseils nationaux de ces ordres professionnels.
Sur le moyen tiré de l'absence de consultation du Haut conseil des professions paramédicales :
7. Il résulte des dispositions combinées des articles D. 4381-1 et D. 4381-2 du code de la santé publique que le Haut conseil des professions paramédicales est consulté sur : " (...) Les conditions d'exercice des professions paramédicales, l'évolution de leurs métiers, la coopération entre les professionnels de santé et la répartition de leurs compétences ; (...) La formation et les diplômes ". Aucune disposition du décret attaqué ne porte sur ces questions. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation du Haut conseil des professions paramédicales doit être écarté.
Sur le moyen tiré de l'atteinte au principe de sécurité juridique :
8. Le décret du 10 mars 2017 a fixé les modalités d'application de l'ordonnance du 16 février 2017 aux élections aux conseils et chambres disciplinaires de l'ordre des infirmiers. Si, ainsi qu'il a été dit, le décret attaqué modifie à nouveau les dispositions du code de la santé publique relatives à ces élections, les modifications ainsi apportées, d'ordre essentiellement rédactionnel, ne présentent pas un caractère substantiel. Dès lors, l'article 17 du décret attaqué du 29 septembre 2017 n'a pas méconnu le principe de sécurité juridique en prévoyant que ses dispositions s'appliqueraient aux prochaines élections du Conseil national de l'ordre des infirmiers, qui devaient se tenir le 23 novembre suivant.
Sur les règles applicables en cas de retrait de la candidature d'un membre du binôme :
9. Aux termes de l'article L. 4321-18-4 du code de la santé publique : " Les membres des conseils de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes sont élus au scrutin binominal majoritaire à un tour. Chaque binôme est composé de candidats de sexe différent. Dans le cas où le conseil de l'ordre comprend un nombre impair de membres, est considéré comme élu le membre du dernier binôme élu tiré au sort./ Les suppléants élus sont du même sexe que le membre qu'ils ont pour mission de suppléer./ Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. (...) ".
10. Aux termes de l'article R. 4125-6 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue du décret attaqué : " Trente jours au moins avant le jour de l'élection, les candidats déposent au siège du conseil organisateur contre récépissé leur déclaration de candidature revêtue de leur signature ou la font connaître au président de ce même conseil, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. / Toute candidature parvenue après l'expiration de ce délai est irrecevable ". Aux termes de l'article R. 4125-8 du même code, également dans sa rédaction issue du décret attaqué : " Le retrait par un candidat, un binôme de candidats ou l'un des membres du binôme de sa candidature à un conseil ne peut intervenir que dans l'intervalle compris entre le dépôt de celle-ci et la date d'envoi des instruments de vote prévue à l'article R. 4125-10. Le retrait de candidature d'un seul des membres du binôme entraine le retrait de la candidature de l'ensemble du binôme. ". Ces dispositions ont été rendues applicables aux élections aux conseils et chambres disciplinaires de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes par l'article R. 4321-34 du code de la santé publique.
11. En prévoyant que le retrait de sa candidature par l'un des membres d'un binôme entraîne le retrait de la candidature de l'ensemble de ce binôme, l'article R. 4125-8 du code de la santé publique tire les conséquences de la solidarité des membres du binôme. S'il résulte de ces dispositions, combinées avec celles de l'article R. 4125-6 du code, qu'un tel retrait pourrait priver l'autre membre du binôme de la possibilité de présenter, avec une autre personne, une déclaration de candidature, dans l'hypothèse où le retrait interviendrait moins de trente jours avant la date des élections, une telle règle est justifiée par la circonstance qu'une nouvelle candidature présentée à l'issue de ce délai de trente jours imparti à l'ensemble des candidats serait susceptible de perturber le déroulement des élections. Le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes n'est donc pas fondé à soutenir que les dispositions en cause seraient entachées d'une erreur d'appréciation.
Sur l'abrogation par le 6° de l'article 10 du décret attaqué des articles R. 4321-38 et R. 4321-46 du code de la santé publique :
12. Contrairement à ce que soutient le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, les articles R. 4321-38 et R. 4321-46 du code de la santé publique, abrogés par le 6° de l'article 10 du décret attaqué, ne prévoient pas la possibilité pour le conseil de mettre en place des formations restreintes, en lieu et place de sa formation plénière, pour statuer sur certains recours. Par suite, le conseil ne peut utilement soutenir que l'abrogation de telles dispositions résulterait d'une erreur manifeste d'appréciation en raison des surcoûts qu'imposerait l'abrogation de la possibilité d'examiner certains recours en formation restreinte.
Sur les règles applicables aux élections aux bureaux des différents conseils :
13. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 4321-18-5 du code de la santé publique : " L'élection du président et du bureau est acquise à la majorité des membres présents. ".
14. L'article R. 4125-8 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'article 5 du décret attaqué, dispose : " A la première réunion qui suit le renouvellement par moitié et sous la présidence du doyen d'âge, le conseil concerné, réuni en séance plénière, élit son président et les membres du bureau parmi les membres titulaires./ Le bureau comporte au minimum le président et un trésorier./ Son effectif ne peut excéder les deux cinquièmes du nombre total des membres titulaires lorsque ce nombre est supérieur à huit ". En prévoyant ainsi que le nombre maximal de membres du bureau du conseil, y compris son président, est limité aux deux cinquièmes du nombre total des membres titulaires lorsque ce nombre est supérieur à huit, le décret attaqué n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 4321-18-5 du code de la santé publique.
15. Il résulte de ce qui précède que les conseils nationaux requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué. Leurs requêtes doivent, par suite, être rejetées, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du Conseil national de l'ordre national des infirmiers et du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Conseil national de l'ordre des infirmiers, au Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au Premier ministre et à la ministre des solidarités et de la santé.