Conseil d'État · 1ère et 4ème chambres réunies — 15 mars 2019

Vu la procédure suivante :
La SAS Geciter a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés du 23 septembre 2013 par lesquels le maire de Paris s'est opposé au changement de destination de locaux d'habitation de 111 mètres carrés situés au rez-de-chaussée de l'immeuble du 151 boulevard Hausmann à Paris 8ème et de divers locaux de 627 mètres carrés situés du rez-de-chaussée au 4ème étage de l'immeuble du 155 boulevard Hausmann à Paris 8ème, ainsi que les décisions du 28 janvier 2014 rejetant ses recours gracieux. Par un jugement n°s 1405206, 1407544 du 1er octobre 2015, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes.
Par un arrêt n° 15PA04335 du 18 juillet 2017, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par la SAS Geciter contre le jugement du tribunal administratif de Paris.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 septembre et 18 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SAS Geciter demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de la ville de Paris la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 ;
- l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Marie Sirinelli, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Fabiani, Luc-Thaler, Pinatel, avocat de la SAS Geciter et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la ville de Paris.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision du 2 juillet 2003, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, a délivré une autorisation de changement d'usage, compte tenu des compensations constatées, de locaux d'habitation situés au rez-de-chaussée de l'immeuble du 151, boulevard Hausmann et de divers locaux situés du rez-de-chaussée au 4ème étage de l'immeuble du 155, boulevard Hausmann, à Paris 8ème, alors propriétés de la société Foncière Vendôme. Le 28 août 2013, la SAS Geciter, devenue propriétaire de ces deux immeubles, a déposé auprès du maire de Paris, pour chacun d'eux, une déclaration préalable destinée à régulariser un changement de destination, en vue de la transformation de ces locaux en bureaux. Par deux arrêtés du 23 septembre 2013, confirmés sur recours gracieux le 28 janvier 2014, le maire de Paris s'est opposé à ces changements de destination. Par un jugement du 1er octobre 2015, le tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes de la SAS Geciter tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 23 septembre 2013 et 28 janvier 2014. La SAS Geciter se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 18 juillet 2017 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel qu'elle avait formé contre le jugement du tribunal administratif de Paris.
2.	D'une part, aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable le 2 juillet 2003 : " Dans les communes définies à l'article 10-7 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 modifiée : / 1° Les locaux à usage d'habitation ne peuvent être, ni affectés à un autre usage, ni transformés en meublés, hôtels, pensions de famille ou autres établissements similaires dont l'exploitant exerce la profession de loueur en meublé au sens du premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 49-458 du 2 avril 1949 modifiée, accordant le bénéfice du maintien dans les lieux à certains clients des hôtels, pensions de famille et meublés ; (...) / Il ne peut être dérogé à ces interdictions que par autorisation administrative préalable et motivée, après avis du maire et, à Paris, Marseille et Lyon, après avis du maire d'arrondissement. / (...) / Ces dérogations (...) sont accordées à titre personnel. (...) / La dérogation (...) cesse(...) de produire effet lorsqu'il est mis fin, à titre définitif, pour quelque raison que ce soit, à l'exercice professionnel du bénéficiaire (...) ". Aux termes du II de l'article 29 de l'ordonnance du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, dans sa rédaction issue de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, applicable à la date des décisions attaquées : " Les autorisations définitives accordées sur le fondement du même article L. 631-7 avant l'entrée en vigueur de la présente ordonnance et qui ont donné lieu à compensation effective, sont attachées, à compter de cette entrée en vigueur, au local et non à la personne ".
3. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / (...) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 (...) ". Aux termes de l'article R. 421-17 du même code, dans sa rédaction applicable à la même date : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / (...) / b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 (...) ", lequel distingue notamment l'habitation et les bureaux. En outre, l'article UG.14.4 du règlement du plan local d'urbanisme de Paris applicable à la zone urbaine générale, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions attaquées, comporte des dispositions particulières applicables aux terrains sur lesquels le coefficient d'occupation des sols global est dépassé par les constructions existantes, parmi lesquelles des " conditions supplémentaires relatives aux destinations " : En dehors du sous-secteur plus favorable à l'emploi (dans le secteur d'incitation à la mixité habitat-emploi) et des sites de protection des grands magasins (dans le secteur de protection de l'habitation), la condition suivante est exigée : La proportion dans la SHON totale de la SHON globalement destinée à l'habitation et aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ne doit être inférieure à la proportion initiale (...) ". Les dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la ville de Paris définissent les destinations des locaux en précisant que : " Pour l'application de l'article 14, seules sont prises en considération les destinations correspondant à des droits réels ou certains établis par le droit ou l'usage ; les décisions et actes administrative résultant de la législation relative aux changements d'usage de locaux seront notamment pris en compte ".
4. L'autorisation délivrée sur le fondement de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, qui vise à assurer le maintien, dans certaines communes, d'un nombre suffisant de logements, et le permis de construire ou la non-opposition à déclaration préalable, sur le fondement des articles R. 421-14 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, qui visent à contrôler le respect des règles d'urbanisme, lesquelles peuvent dépendre de la destination de la construction, ont un objet et reposent sur l'appréciation de critères qui sont, au moins pour partie, différents. Par suite, la circonstance qu'une autorisation de changement d'usage de locaux à usage d'habitation a été délivrée sur le premier fondement ne dispense pas, selon le cas, de solliciter un permis de construire ou de déposer une déclaration préalable au titre de la législation d'urbanisme et ne met pas l'autorité chargée de délivrer les autorisations d'urbanisme en situation de compétence liée. Toutefois, en l'espèce, le règlement du plan local d'urbanisme de Paris, comportant des dispositions spécifiquement applicables aux changements de destination pour faire obstacle à la réduction des surfaces destinées à l'habitation, prévoit la prise en considération des destinations correspondant à des droits réels. Le respect de ces  dispositions doit, par suite, être apprécié en tenant compte des droits réels qui peuvent résulter des autorisations délivrées sur le fondement de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, du fait de la compensation à laquelle elles ont été subordonnées.
5. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par ses arrêtés du 23 septembre 2013, confirmés sur recours gracieux le 28 janvier 2014, le maire de Paris s'est opposé aux changements de destination déclarés par la SAS Geciter au motif que les projets conduisaient à une diminution de la surface de plancher globalement destinée à l'habitation par rapport à la proportion de la surface de plancher totale, en méconnaissance de l'article UG.14.4 du règlement du plan local d'urbanisme de Paris, qui exige dans un tel cas que la proportion, dans la superficie hors oeuvre nette totale, de la superficie hors oeuvre nette destinée à l'habitation et aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ne soit pas inférieure à la proportion initiale. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que les dispositions de cet article doivent être appliquées en prenant en considération les destinations correspondant à des droits réels, pouvant résulter notamment de la législation relative aux changements d'usage de locaux. Dès lors, la cour administrative d'appel de Paris a commis une erreur de droit en jugeant que la circonstance que la SAS Geciter se prévalait du bénéfice d'une autorisation de changement d'usage à caractère réel pour les locaux litigieux était sans incidence sur la légalité des décisions d'opposition attaquées.
6. Par suite, la SAS Geciter est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque. Le moyen d'erreur de droit retenu suffisant à entraîner cette annulation, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens de son pourvoi.
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la ville de Paris une somme de 3 000 euros à verser à la SAS Geciter au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 18 juillet 2017 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Paris.
Article 3 : La ville de Paris versera à la SAS Geciter une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SAS Geciter et à la ville de Paris.
Copie en sera adressée à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.