Conseil d'État · 8ème - 3ème chambres réunies — 27 mars 2019

Vu la procédure suivante :
Le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) a demandé au tribunal administratif de Toulouse de prononcer la décharge des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles il a été assujetti au titre des années 2014, 2015 et 2016 dans les rôles de la commune de Toulouse, à raison de bâtiments situés 12, avenue Edouard Belin et 1, avenue du Colonel Roche. Par un jugement nos 1502908, 1700997, 1701013 du 10 avril 2018, le tribunal administratif lui a accordé la décharge de ces impositions.
Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 juin 2018 et 6 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'action et des comptes publics demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 2 de ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Liza Bellulo, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Karin Ciavaldini, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Fabiani, Luc-Thaler, Pinatel, avocat du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité ;
Considérant ce qui suit :
1. Le ministre de l'action et des comptes publics se pourvoit en cassation contre le jugement du 10 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a accordé au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement la décharge des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles il a été assujetti au titre des années 2014, 2015 et 2016 dans les rôles de la commune de Toulouse (Haute-Garonne) à raison de locaux situés 12 avenue Edouard Belin et 1 avenue du Colonel Roche.
2. L'article 1382 du code général des impôts dispose que : " Sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties : / 1° Les immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus (...) ". L'exonération permanente prévue par ces dispositions ne s'applique qu'aux immeubles appartenant à l'une des personnes publiques qu'elles mentionnent, non productifs de revenus, et qui sont affectés à un service public ou à un service d'utilité générale. Lorsqu'une collectivité publique confie la gestion de son domaine à une autre personne afin d'assurer une mission de service public, les immeubles en cause remplissent, pour l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties, la condition d'affectation au service public, sauf si l'exploitation de tout ou partie de ces immeubles est d'une nature telle qu'elle n'est plus susceptible de se rattacher à la mission de service public. En particulier, quand l'affectataire des immeubles est un établissement public administratif exerçant, outre ses missions de service public administratif, des activités de nature commerciale, la condition d'affectation au service public ne peut être regardée comme remplie que si les activités de nature commerciale présentent un caractère accessoire et constituent le prolongement de la mission de service public confiée à l'établissement public.
3. Aux termes de l'article 44 de la loi du 28 mai 2013 : " Il est créé un établissement public de l'Etat à caractère administratif dénommé " Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement " (CEREMA). Il comprend un siège, des directions techniques et des implantations territoriales ayant une vocation nationale. L'établissement constitue un centre de ressources et d'expertises scientifiques et techniques interdisciplinaires apportant son concours à l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques en matière d'aménagement, d'égalité des territoires et de développement durable, notamment dans les domaines de l'environnement, des transports et de leurs infrastructures, de la prévention des risques, de la sécurité routière et maritime, de la mer, de l'urbanisme, de la construction, de l'habitat et du logement, de l'énergie et du climat. /  L'établissement a pour missions : / 1° De promouvoir et de faciliter des modes de gestion des territoires qui intègrent l'ensemble des facteurs environnementaux, économiques et sociaux ; / 2° D'accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie sobre en ressources et décarbonée, respectueuse de l'environnement et équitable ; / 3° D'apporter à l'Etat et aux acteurs territoriaux un appui, en termes d'ingénierie et d'expertise technique sur les projets d'aménagement nécessitant notamment une approche pluridisciplinaire ou impliquant un effort de solidarité ; / 4° D'assister les acteurs publics dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et de leur patrimoine immobilier ; / 5° De renforcer la capacité des acteurs territoriaux à faire face aux risques auxquels sont soumis leurs territoires et leurs populations ; / 6° De promouvoir aux échelons territorial, national, européen et international les règles de l'art et le savoir-faire développés dans le cadre de ses missions et en assurer la capitalisation ". Aux termes de l'article 45 de la même loi : " Pour l'accomplissement de ses missions, l'établissement assure, essentiellement à la demande de l'Etat, des activités de conseil, d'assistance, d'études, de contrôle, d'innovation, d'expertise, d'essais et de recherche. Il peut prêter concours, dans ses domaines de compétences, aux services déconcentrés de l'Etat dans leurs missions d'assistance aux collectivités territoriales, notamment pour des raisons de solidarité nationale ou pour la mise en oeuvre des politiques publiques. / (...) A titre accessoire, l'établissement peut réaliser des prestations définies au premier alinéa du présent article directement pour le compte de tiers autres que l'Etat ".  Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement assure une mission de service public consistant notamment à apporter aux services de l'Etat et à leurs partenaires publics un appui scientifique et technique pour élaborer et évaluer les politiques publiques en matière d'aménagement et de développement durable et, d'autre part, qu'il peut exercer des activités commerciales consistant à effectuer des prestations d'expertise au bénéfice de tiers.
4. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que l'Etat, propriétaire de locaux situés 12 avenue Edouard Belin et 1 avenue du Colonel Roche à Toulouse, les a mis gratuitement à la disposition du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement pour la conduite de ses activités. Cet établissement a été assujetti à la taxe foncière sur les propriétés bâties à raison de ces immeubles pour les années 2014 à 2016. L'administration a rejeté les réclamations présentées par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement pour chacune des années, estimant que celui-ci exerçant, à titre accessoire, une activité de nature commerciale, la condition de l'article 1382 du code général des impôts tenant à l'affectation des locaux à un service public n'était pas remplie.
5. Le tribunal, pour accorder la décharge des impositions en cause, a relevé qu'il n'était pas contesté que le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement exerçait une mission de service public et que le produit de ses activités commerciales représentait moins de 12 % des recettes de l'établissement. Il en a déduit que ces activités commerciales ne faisaient pas obstacle à ce que l'établissement bénéficie de l'exonération prévue par le 1° de l'article 1382 du code général des impôts. En statuant ainsi, sans rechercher si, outre leur caractère accessoire dans les ressources de l'établissement, ces activités commerciales constituaient le prolongement de la mission de service public confiée au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement, le tribunal administratif de Toulouse a commis une erreur de droit. Il s'ensuit que le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à demander l'annulation de l'article 2 du jugement qu'il attaque.
6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 2 du jugement du 10 avril 2018 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée dans la limite de la cassation ainsi prononcée au tribunal administratif de Toulouse.
Article 3 : Les conclusions présentées par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'action et des comptes publics et au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).