Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 11 avril 2019

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 juillet et 11 octobre 2017 et le 19 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) et l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) demandent au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2017-1012 du 10 mai 2017 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières ;
2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
-	la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
-	la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 ;
-	la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;
-	la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 ;
-	le décret n° 2014-843 du 25 juillet 2014 ;
-	le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) et autre.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 13-1 de la loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, créé par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dans sa rédaction alors en vigueur : " Il est créé un Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières dont la mission est de veiller au maintien et à la promotion des principes de moralité, de probité et de compétence nécessaires au bon accomplissement des activités mentionnées à l'article 1er par les personnes mentionnées au même article 1er ". Le décret du 10 mai 2017 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, qui abroge le précédent décret, en date du 25 juillet 2014, relatif à ce Conseil précise l'organisation, le fonctionnement, le régime budgétaire et comptable et le statut des membres et du personnel du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières et définit la procédure disciplinaire devant sa formation restreinte. Par la présente requête, la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) et l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) demandent au Conseil d'Etat d'annuler ce décret pour excès de pouvoir.
En ce qui concerne la consultation du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières sur le projet de décret :
2. L'article 13-1 de la loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières " est consulté pour avis sur l'ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs à l'exercice des activités mentionnées audit article 1er ". L'article 2 du décret du 25 juillet 2014 relatif à la composition et au fonctionnement du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, alors en vigueur, disposait que " Le conseil se réunit au moins une fois par an sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. / La convocation est de droit lorsque le garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre chargé de la consommation, le ministre chargé du logement ou quatre membres du conseil au moins en font la demande. / Le garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre chargé de la consommation, le ministre chargé du logement ou quatre membres du conseil au moins peuvent faire inscrire à l'ordre du jour toute question relevant de la compétence du conseil (...) ". Aux termes de l'article 3 du même décret alors en vigueur : " Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres du conseil sont présents ou représentés, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle. / Lorsque le quorum n'est pas atteint, le conseil délibère valablement sans condition de quorum après une nouvelle convocation portant sur le même ordre du jour et précisant qu'aucun quorum ne sera exigé. / Le conseil se prononce à la majorité des voix des membres présents ou représentés. En cas de partage des voix, celle de son président est prépondérante ".
3. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de la réunion du 11 avril 2017 du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, que la moitié au moins de ses membres étaient présents ou représentés à l'ouverture de la réunion au cours de laquelle ce conseil a examiné le projet de décret attaqué et que le quorum était ainsi atteint. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le décret attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière au motif que le quorum n'aurait pas été atteint en raison de ce que les représentants des professionnels ont ensuite refusé de participer au vote sur ce texte.
4. D'autre part, un organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision. L'autorité compétente ne doit le consulter à nouveau que dans le cas où, après avoir recueilli son avis, elle envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles. Il ressort des pièces du dossier que si le projet de décret soumis au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières en application des dispositions citées au point 2 a été ultérieurement modifié, ces modifications ne posaient pas de question nouvelle qui aurait rendu nécessaire une nouvelle consultation.
En ce qui concerne la consultation du Conseil d'État sur le projet de décret :
5. Lorsque, comme en l'espèce, un décret doit être pris en Conseil d'État, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'État et du texte adopté par ce dernier. Le respect de cette exigence doit être apprécié par ensemble de dispositions ayant un rapport entre elles.
6. Il ressort des pièces produites en défense que le décret attaqué ne contient pas de disposition qui diffèrerait à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par la section des travaux publics du Conseil d'État. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les règles qui gouvernent l'examen par le Conseil d'État des projets de décret auraient été méconnues.
En ce qui concerne les attributions des enquêteurs dans le cadre de la procédure disciplinaire précisée par le décret attaqué :
7. Les articles 13-1 et 13-2 de la loi du 2 janvier 1970 dans leur rédaction alors applicable résultant de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, donnaient compétence à une formation restreinte du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières pour prononcer des sanctions disciplinaires à l'encontre des personnes exerçant de manière habituelle des activités de transaction et de gestion immobilières, en cas de manquement aux lois, aux règlements ou au code de déontologie qui régissent ces activités. Cette compétence a été supprimée par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
8. D'une part, l'article 13-5-1 de la loi du 2 janvier 1970 alors en vigueur prévoit qu'un enquêteur, chargé par le président du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières de procéder à l'enquête préalable à l'ouverture d'une procédure disciplinaire, peut notamment recueillir, sans contrainte, toute information ou document, entendre toute personne susceptible de lui fournir des informations et accéder aux locaux à usage professionnel. L'article 13-5-3 alors en vigueur prévoit qu'à l'issue de l'enquête et après avoir mis la personne intéressée en mesure de présenter ses observations, l'enquêteur adresse son rapport au bureau. L'article 22 du décret attaqué précise que l'enquêteur formule dans son rapport un avis motivé sur les faits susceptibles de constituer un manquement ou une négligence grave. Lorsque les faits justifient l'engagement d'une procédure disciplinaire, le bureau arrête les griefs qui sont notifiés par l'enquêteur à la personne intéressée. La personne intéressée peut consulter le dossier et présenter ses observations. L'enquêteur établit un rapport final qu'il adresse au bureau avec les observations de la personne intéressée. Le bureau décide s'il y a lieu de saisir la formation restreinte. L'article 24 du décret attaqué précise que la décision du bureau sur la saisine de la formation restreinte est notifiée à la personne intéressée. L'article 13-7 alors en vigueur de la même loi dispose que la formation restreinte convoque à une audience la personne intéressée. Cette dernière peut être assistée ou représentée par le conseil de son choix, consulter le dossier avant l'audience et présenter des observations écrites ou orales. Le président peut décider d'entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile. En application de l'article 26 du décret attaqué, la formation restreinte peut renvoyer l'affaire à une séance ultérieure pour tout motif qui lui paraît légitime.
9. D'autre, part, il résulte des articles 13-5-2 de la loi du 2 janvier 1970 alors en vigueur et 29 du décret attaqué, que l'enquêteur peut demander au bureau de prononcer la suspension provisoire de l'exercice de tout ou partie des activités de la personne intéressée pour une durée qui ne peut excéder trois mois lorsque des faits d'une particulière gravité apparaissent de nature à justifier des sanctions disciplinaires.
10. Il résulte de ce qui précède que si les enquêteurs émettent des avis motivés sur les faits entrant dans le champ des enquêtes administratives qu'ils réalisent, le bureau du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières est seul chargé d'arrêter les griefs et de saisir la formation restreinte. Les missions et prérogatives confiées aux enquêteurs s'exercent préalablement à l'ouverture de la procédure disciplinaire. Les enquêteurs n'ont, par suite, aucune fonction ou prérogative dans la procédure disciplinaire ouverte par la saisine de la formation restreinte du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières. Contrairement à ce qui est soutenu par les requérantes, la formation restreinte ne se prononce pas au regard du seul rapport final établi par l'enquêteur mais au terme d'une procédure contradictoire et à l'issue d'une audience à laquelle est convoquée la personne intéressée. La formation restreinte peut faire usage de ses pouvoirs d'instruction, notamment en entendant, sur décision de son président, toute personne dont l'audition paraît utile. Dès lors, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les prérogatives confiées aux enquêteurs, par la loi du 2 janvier 1970 dans sa version alors en vigueur et le décret attaqué, étaient de nature à altérer l'impartialité et l'indépendance de la formation restreinte du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières dans la conduite de la procédure de sanction.
En ce qui concerne les conditions d'habilitation des enquêteurs telles qu'elles résultent du décret attaqué :
11. Au sein de la section 2 du chapitre II du titre II bis de la loi du 2 janvier 1970 consacrée à la procédure disciplinaire, l'article 13-5-1 alors en vigueur dispose : " Le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières dispose d'un service chargé de procéder aux enquêtes préalables à l'ouverture des procédures disciplinaires. Ce service est dirigé par le président du conseil et composé d'enquêteurs habilités par ce dernier. / Les enquêteurs sont désignés dans des conditions propres à éviter tout conflit d'intérêt avec les personnes qui font l'objet de l'enquête. / (...) ". L'article 13-6 alors en vigueur renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application de la présente section. Aux termes du I de l'article 17 du décret attaqué : " Peuvent être habilitées en qualité d'enquêteurs les personnes qui justifient de connaissances dans l'un des domaines d'activité mentionnés à l'article 1er de la loi du 2 janvier 1970 susvisée et ne font l'objet d'aucune des incapacités mentionnées aux article 9, 10 et 11 de cette loi. / Le président du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières habilite les enquêteurs de manière individuelle pour une durée de trois ans renouvelable ".
12. En premier lieu, les dispositions législatives citées au point précédent n'imposaient pas au pouvoir réglementaire de subordonner l'habilitation des enquêteurs à une durée minimale d'expérience professionnelle. Par suite, le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire n'aurait pas épuisé la compétence qu'il tenait de la loi du 2 janvier 1970 en ne prévoyant pas une durée minimale d'expérience professionnelle ne peut qu'être écarté.
13. En deuxième lieu, en prévoyant que les enquêteurs doivent justifier de connaissances dans l'un des domaines d'activité mentionnés à l'article 1er de la loi du 2 janvier 1970, le pouvoir réglementaire a fixé une condition tendant à garantir leur aptitude à remplir leur mission. Il en résulte qu'il appartenait au président du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières d'apprécier si les personnes concernées disposaient d'un niveau suffisant de connaissances dans l'un des domaines d'activité, en prenant en compte, le cas échéant, leur expérience professionnelle. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article 17 du décret attaqué serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
14. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l'article 17 du décret attaqué méconnaîtrait les principes d'indépendance et d'impartialité n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la FNAIM et l'UNIS ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent.
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la FNAIM et autre est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale de l'immobilier, représentante désignée pour l'ensemble des requérantes, au Premier ministre, à la garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre de l'économie et des finances et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.