Conseil d'État · 10ème - 9ème chambres réunies — 12 avril 2019

Vu la procédure suivante :
1° Sous le n°427638, par un mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés le 4 février et le 29 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue des droits de l'homme demande au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58 1067 du 7 novembre 1958, et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du ministre de l'intérieur refusant de mettre fin à l'utilisation du lanceur de balles de défense de 40 mm lors des opérations de maintien de l'ordre et autorisant son usage lors des manifestations de janvier et février 2019, révélées par les déclarations du ministre de l'intérieur des 18 et 29 janvier 2019 et matérialisées par les télégrammes des 15 et 23 janvier 2019 du directeur général de la police nationale et par le message du 16 janvier 2019 du directeur général de la gendarmerie nationale, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 431-3 du code pénal et des articles L.  211-9 et L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.
2° Sous le n°428895, par un mémoire enregistré le 18 mars 2019, la Confédération générale du travail, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France, l'Union nationale des étudiants de France et l'Union nationale lycéenne - syndicale et démocratique demandent au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, et à l'appui de leur requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du ministre de l'intérieur refusant de mettre fin à l'utilisation du lanceur de balles de défense de 40 mm lors des opérations de maintien de l'ordre et autorisant son usage lors des manifestations de janvier et février 2019, révélées par les déclarations du ministre de l'intérieur des 18 et 29 janvier et 21 février 2019 et matérialisées par les télégrammes des 15 et 23 janvier 2019 du directeur général de la police nationale et par le message du 16 janvier 2019 du directeur général de la gendarmerie nationale, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 431-3 du code pénal et des articles L. 211-9 et L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 61-1 et 66 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code pénal ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Roulaud, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Aurélie Bretonneau, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de la Ligue des droits de l'homme  et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la Confédération générale du travail , du Syndicat de la magistrature , du Syndicat des avocats de France, de l'Union nationale des étudiants de France  et de l'Union nationale lycéenne - syndicale et démocratique  ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes n°s 427638 et 428895 présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur l'intervention :
2. L'Union départementale de Paris du syndicat de la Confédération générale du travail justifie d'un intérêt suffisant au renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité, sollicité par la Confédération générale du travail, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France, l'Union nationale des étudiants de France et l'Union nationale lycéenne - syndicale et démocratique. Par suite, son intervention est recevable et doit être admise.
Sur les questions prioritaires de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Aux termes des premier, sixième et septième alinéas de l'article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure, un attroupement, au sens de l'article 431-3 du code pénal, c'est-à-dire tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public : " (...) peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser demeurées sans effet (...) / Toutefois, les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent. / Les modalités d'application des alinéas précédents sont précisées par un décret en Conseil d'Etat (...) ". En vertu de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie peuvent " outre les cas mentionnés à l'article L. 211-9, faire usage de leurs armes en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée " dans les cas mentionnés à cet article.
5. Les dispositions contestées mentionnées au point 4 sont applicables au présent litige et n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel.
6. En premier lieu, d'une part, les termes du premier alinéa de l'article 431-3 du code pénal, qui définit l'attroupement comme un rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public, sont suffisamment clairs et précis pour que l'interprétation de ce texte puisse se faire sans risque d'arbitraire. D'autre part, le législateur a défini les conditions d'usage des armes par les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie à l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure, qui renvoie expressément à l'article L. 211-9 du même code, en précisant qu'ils ne sauraient faire usage de leurs armes qu'en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée. Dès lors, c'est dans toutes les circonstances limitativement prévues par la loi, y compris dans le cadre du maintien de l'ordre dans les hypothèses prévues à l'article L.211-9, que les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie doivent respecter cette condition rappelée à l'article R. 434-18 du même code. Par ailleurs, sans qu'il soit besoin de le préciser dans la loi, il en découle l'obligation pour l'administration de ne donner en dotation aux services de police et de gendarmerie habilités que des armes dont l'emploi est adapté aux opérations de maintien de l'ordre. Dès lors, le grief tiré de l'incompétence négative alléguée doit être écarté.
7. En deuxième lieu, il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public, nécessaire à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle et, d'autre part, la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis. Les dispositions législatives contestées, qui ne prévoient la possibilité de recourir à l'usage des armes pour le maintien de l'ordre qu'en cas d'attroupement, n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire le déroulement de manifestations pacifiques ou de restreindre le droit d'y prendre part. Comme il est précisé à l'article L. 211-9, ces dispositions ne visent qu'à permettre aux représentants de la force publique habilités de recourir à leur arme de dotation, sous le contrôle du juge, dans des circonstances particulières limitativement énumérées par la loi, dans le seul but de rétablir l'ordre ou de protéger leur intégrité et seulement en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée. Dès lors, le législateur n'a pas porté une atteinte excessive aux libertés invoquées.
8. Enfin, le principe d'égalité devant la loi ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. En prévoyant la possibilité pour les représentants de la force publique de faire usage de leurs armes, pour maintenir l'ordre, dans le seul cas d'attroupements, dans les conditions mentionnées au point 7, le législateur n'a pas méconnu ce principe à l'égard des personnes participant à une manifestation.
9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur, que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérants, qui n'est pas nouvelle dès lors que le Conseil constitutionnel a consacré, par sa décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, le droit d'expression collective des idées et des opinions dont il ne distingue pas la liberté de manifestation, ne présente pas un caractère sérieux. Par suite, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que l'article 431-3 du code pénal et les articles L. 211-9 et L. 435-1 du code de la sécurité intérieure portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de l'Union départementale de Paris du syndicat de la Confédération générale du travail est admise.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la Ligue des droits de l'homme, la Confédération générale du travail, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France, l'Union nationale des étudiants de France et l'Union nationale lycéenne - syndicale et démocratique.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Ligue des droits de l'homme, la Confédération générale du travail, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France, l'Union nationale des étudiants de France et l'Union nationale lycéenne - syndicale et démocratique, l'Union départementale de Paris du syndicat de la Confédération générale du travail et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au Conseil constitutionnel.