Conseil d'État · Juge des référés — 23 mai 2019

Vu la procédure suivante :
M. A...C...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de lui  accorder les conditions matérielles d'accueil à compter du 19 octobre 2018. Par une ordonnance n° 1904650 du 14 mars 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a enjoint à l'OFII de rétablir M. B...à titre provisoire dans ses droits aux conditions matérielles d'accueil à compter du 19 octobre 2018 et de lui verser cette aide dans un délai de sept jours à compter de la notification de l'ordonnance.
Par une requête, enregistrée le 29 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'OFII demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 14 mars 2019 ;
2°) de rejeter la demande de M.B... ;
3°) à titre subsidiaire, de limiter la portée de la demande de première instance au rétablissement des droits de M. B...à l'allocation pour demandeur d'asile sans portée rétroactive.
Il soutient que :
- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors, d'une part, qu'aucun évènement récent ou péril imminent ne justifie le prononcé de mesures dans le délai d'extrême urgence de 48 heures et, d'autre part, que M. B...ne présente pas une situation de vulnérabilité telle que le défaut de réponse à sa demande de rétablissement de ses conditions matérielles d'accueil puisse représenter une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ;
- la circonstance que le demandeur a obtenu la requalification de sa procédure d'asile en raison de l'expiration du délai de transfert n'a pas pour effet de permettre à l'intéressé, qui s'est maintenu illégalement sur le territoire pendant plusieurs mois au mépris de ses obligations de coopération à l'instruction de sa demande d'asile, de recouvrer ses droits ;
- le juge du référé-liberté a méconnu son office, d'une part, en imposant le rétablissement des droits sans limitation de durée, et, d'autre part, en prévoyant le rétablissement des conditions matérielles d'accueil avec effet rétroactif ;
- les décisions récemment rendues par le Conseil d'Etat dans des configurations semblables imposent l'annulation de l'ordonnance et le rejet de la demande de l'intéressé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...conclut au rejet de la requête de l'OFII. Il soutient que les moyens ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le directeur de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et, d'autre part, M. B... ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 14 mai 2019 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- la représentante de l'Office français de l'immigration et de l'intégration ;
- Me Rameix, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. B... ;
- la représentante de M. B...;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au 16 mai à 18 heures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré au secrétariat du contentieux le 15 mai 2019, présenté par l'Office français de l'immigration et de l'intégration. L'Office français de l'immigration et de l'intégration persiste dans les conclusions et les moyens de sa requête et soutient en outre, d'une part, qu'à l'occasion du passage au guichet unique de M. B...sa vulnérabilité a été étudiée et, d'autre part, que l'allégation selon laquelle l'intéressé se serait fait voler ses papiers et n'aurait donc pas été en mesure de recevoir les convocations de l'administration est contredite par la réception en septembre 2017 de la notification de la décision de suspension.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le règlement (UE) n° 604/2013 du parlement européen et du Conseil du
26 juin 2013
- la directive n° 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 ;
- la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
2. Sur le fondement de ces dispositions, M.B..., de nationalité guinéenne, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris d'enjoindre sous astreinte au directeur de l'Office français de l'immigration et de l'intégration de lui verser l'allocation pour demandeur d'asile. Par une ordonnance du 14 mars 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a enjoint à l'Office de rétablir M. B...à titre provisoire dans ses droits aux conditions matérielles d'accueil à compter du 19 octobre 2018 et de lui verser cette aide dans un délai de sept jours à compter de la notification de l'ordonnance. L'Office français de l'immigration et de l'intégration relève appel de cette ordonnance.
Sur les dispositions applicables :
3. La directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale vise à harmoniser les conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile en leur garantissant un niveau de vie digne et des conditions de vie comparables dans l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Aux termes, toutefois, de l'article 20 de cette directive : " 1. Les États membres peuvent limiter ou, dans des cas exceptionnels et dûment justifiés, retirer le bénéfice des conditions matérielles d'accueil lorsqu'un demandeur : a) abandonne le lieu de résidence fixé par l'autorité compétente sans en avoir informé ladite autorité ou, si une autorisation est nécessaire à cet effet, sans l'avoir obtenue ; ou b) ne respecte pas l'obligation de se présenter aux autorités, ne répond pas aux demandes d'information ou ne se rend pas aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile dans un délai raisonnable fixé par le droit national (...) En ce qui concerne les cas visés aux points a) et b), lorsque le demandeur est retrouvé ou se présente volontairement aux autorités compétentes, une décision dûment motivée, fondée sur les raisons de sa disparition, est prise quant au rétablissement du bénéfice de certaines ou de l'ensemble des conditions matérielles d'accueil retirées ou réduites. (...) 5. Les décisions portant limitation ou retrait du bénéfice des conditions matérielles d'accueil ou les sanctions visées aux paragraphes 1, 2, 3 et 4 du présent article sont prises au cas par cas, objectivement et impartialement et sont motivées. Elles sont fondées sur la situation particulière de la personne concernée, en particulier dans le cas des personnes visées à l'article 21, compte tenu du principe de proportionnalité. Les États membres assurent en toutes circonstances l'accès aux soins médicaux conformément à l'article 19 et garantissent un niveau de vie digne à tous les demandeurs (...) ".
4. Aux termes de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Tout étranger présent sur le territoire français et souhaitant demander l'asile se présente en personne à l'autorité administrative compétente, qui enregistre sa demande et procède à la détermination de l'État responsable (...). / Lorsque l'enregistrement de sa demande d'asile a été effectué, l'étranger se voit remettre une attestation de demande d'asile (...) ". L'article L. 742-1 du même code prévoit que : " Lorsque l'autorité administrative estime que l'examen d'une demande d'asile relève de la compétence d'un autre État qu'elle entend requérir, l'étranger bénéficie du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu'à la fin de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de sa demande et, le cas échéant, jusqu'à son transfert effectif à destination de cet État. L'attestation délivrée en application de l'article L. 741-1 mentionne la procédure dont il fait l'objet. Elle est renouvelable durant la procédure de détermination de l'État responsable et, le cas échéant, jusqu'à son transfert effectif à destination de cet État ". L'article L. 744-1 du même code dispose que les conditions matérielles d'accueil du demandeur d'asile, au sens de la directive du 26 juin 2013, " sont proposées à chaque demandeur d'asile par l'Office français de l'immigration et de l'intégration après l'enregistrement de la demande d'asile (...). Les conditions matérielles d'accueil comprennent les prestations et l'allocation prévues au présent chapitre (...) ". L'article L. 744-9 de ce même code prévoit que " Le demandeur d'asile qui a accepté les conditions matérielles d'accueil proposées en application de l'article L. 744-1 bénéficie d'une allocation pour demandeur d'asile s'il satisfait à des conditions d'âge et de ressources. L'Office français de l'immigration et de l'intégration ordonne son versement dans l'attente de la décision définitive lui accordant ou lui refusant une protection au titre de l'asile ou jusqu'à son transfert effectif vers un autre Etat responsable de l'examen de sa demande d'asile (...) ".
5. Aux termes de l'article L. 744-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction résultant de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile : " Le bénéfice des conditions matérielles d'accueil peut être : / 1° Suspendu si, sans motif légitime, le demandeur d'asile a abandonné son lieu d'hébergement déterminé en application de l'article L. 744-7, n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'informations ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile (...) ". Si les termes de cet article ont été modifiés par différentes dispositions du I de l'article 13 de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie, il résulte du III de l'article 71 de cette loi que ces modifications, compte tenu de leur portée et du lien qui les unit, ne sont entrées en vigueur ensemble qu'à compter du 1er janvier 2019 et ne s'appliquent qu'aux décisions initiales, prises à compter de cette date, relatives au bénéfice des conditions matérielles d'accueil proposées et acceptées après l'enregistrement de la demande d'asile. Les décisions relatives à la suspension et au rétablissement de conditions matérielles d'accueil accordées avant le 1er janvier 2019 restent régies par les dispositions antérieures à la loi du 10 septembre 2018.
6. Il résulte des dispositions précédemment citées que les conditions matérielles d'accueil sont proposées au demandeur d'asile par l'Office français de l'immigration et de l'intégration après l'enregistrement de la demande d'asile auquel il est procédé en application de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Si, par la suite, les conditions matérielles proposées et acceptées initialement peuvent être modifiées, en fonction notamment de l'évolution de la situation du demandeur ou de son comportement, la circonstance que, postérieurement à l'enregistrement de sa demande, l'examen de celle-ci devienne de la compétence de la France n'emporte pas l'obligation pour l'Office de réexaminer, d'office et de plein droit, les conditions matérielles d'accueil qui avaient été proposées et acceptées initialement par le demandeur. Dans le cas où les conditions matérielles d'accueil ont été suspendues sur le fondement de l'article L. 744-8, dans sa rédaction issue de la loi du 29 juillet 2015, le demandeur peut, notamment dans l'hypothèse où la France est devenue responsable de l'examen de sa demande d'asile, en demander le rétablissement. Il appartient alors à l'Office français de l'immigration et de l'intégration, pour statuer sur une telle demande de rétablissement, d'apprécier la situation particulière du demandeur à la date de la demande de rétablissement au regard notamment de sa vulnérabilité, de ses besoins en matière d'accueil ainsi que, le cas échéant, des raisons pour lesquelles il n'a pas respecté les obligations auxquelles il avait consenti au moment de l'acceptation initiale des conditions matérielles d'accueil.
Sur l'office du juge des référés :
7. D'une part, les dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative confèrent au juge administratif des référés le pouvoir d'ordonner toute mesure dans le but de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public. Il résulte tant des termes de cet article que du but dans lequel la procédure qu'il instaure a été créée que doit exister un rapport direct entre l'illégalité relevée à l'encontre de l'autorité administrative et la gravité de ses effets au regard de l'exercice de la liberté fondamentale en cause.
8. D'autre part, si la privation du bénéfice des mesures prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d'asile des conditions matérielles d'accueil décentes, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande, est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit d'asile, le caractère grave et manifestement illégal d'une telle atteinte s'apprécie en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et de la situation du demandeur. Ainsi, le juge des référés ne peut faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative en adressant une injonction à l'administration que dans le cas où, d'une part, le comportement de celle-ci fait apparaître une méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit d'asile et où, d'autre part, il résulte de ce comportement des conséquences graves pour le demandeur d'asile, compte tenu notamment de son âge, de son état de santé ou de sa situation familiale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque situation, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation familiale de la personne intéressée.
Sur la demande en référé :
9. Il résulte de l'instruction que M.B..., né le 10 juin 1990, a demandé l'asile en France le 30 décembre 2016 et accepté le même jour le bénéfice des conditions matérielles d'accueil proposées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Sa demande d'asile a été enregistrée et la procédure en vue de son transfert aux autorités italiennes, responsables de l'examen de sa demande, a été engagée. M. B...ayant été déclaré en fuite le 7 juillet 2017, l'Office a suspendu, à partir du mois d'août 2017, le bénéfice des conditions matérielles d'accueil sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 744-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. A l'expiration du délai de transfert, prolongé à dix-huit mois, la France étant devenue responsable de l'examen de la demande d'asile, M. B... s'est présenté à la préfecture de police le 19 octobre 2018 et une attestation mentionnant le changement de procédure lui a été remise. Le même jour, l'Office français de l'immigration et de l'intégration lui a notifié son intention de suspendre les conditions matérielles d'accueil au motif qu'il n'avait pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités. Cette notification doit être regardée comme exprimant le refus de rétablir les conditions matérielles d'accueil.
10. Si M. B...soutient que s'étant fait voler tous ses papiers, il s'est trouvé, faute de pouvoir produire un document d'identité à l'association auprès de laquelle il était domicilié,dans l'impossibilité de recevoir les convocations qui lui étaient adressées, il n'établit nullement la réalité de cette impossibilité, alors au surplus que l'office produit à l'appui de son dernier mémoire la copie d'un accusé de réception signé par M. Diallo en septembre 2017 soit postérieurement à la date alléguée du vol. à la date alléguée du vol Dans ces conditions, il ne peut être regardé comme contestant sérieusement avoir été en fuite entre juillet 2017 et octobre 2018 et n'apporte aucune précision sur les raisons de cette situation. Il résulte des éléments produits par l'Office dans son dernier mémoire que la vulnérabilité de M. B...a fait l'objet d'une appréciation lors du passage de l'intéressé au guichet unique. Dans les circonstances de l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que le refus de rétablir les conditions matérielles d'accueil à l'intéressé, qui est célibataire, âgé de 28 ans et ne fait état d'aucune vulnérabilité particulière, porterait une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile à laquelle il appartiendrait au juge des référés, statuant sur le fondement de ces dispositions, de mettre fin.
11. Il résulte de ce qui précède que l'Office français de l'immigration de l'intégration est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance qu'il attaque.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 14 mars 2019 est annulée.
Article 2 : La demande présentée par M. B...devant le juge des référés du tribunal administratif de Paris est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration et à M. A...C...B.dans l'impossibilité de recevoir les convocations qui lui étaient adressées, il n'établit nullement la réalité de cette impossibilité, alors au surplus que l'office produit à l'appui de son dernier mémoire la copie d'un accusé de réception signé par M. Diallo en septembre 2017 soit postérieurement à la date alléguée du vol