Conseil d'État · 1ère - 4ème chambres réunies — 8 juillet 2019

Vu la procédure suivante :
M. A...B...a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'arrêté du 13 octobre 2014 par lequel le maire de Marseille a accordé à la société en nom collectif Vinci immobilier résidences services le permis de construire un ensemble de logements pour étudiants et un local d'activité sur un terrain situé au 12, avenue Benjamin Delessert dans le 10e arrondissement de Marseille et, d'autre part, l'arrêté du 28 octobre 2015 portant permis de construire modificatif, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.
Par une ordonnance n° 1501995 du 20 avril 2015, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 13 octobre 2014 et la décision rejetant le recours gracieux formé par M. B...contre cet arrêté.
Par une décision n° 391219 du 27 juillet 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire au tribunal administratif de Marseille.
Par un jugement n°s 1606551, 1602408 du 14 décembre 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté, après les avoir jointes, les demandes de M. B...tendant à l'annulation des arrêtés des 13 octobre 2014 et 28 octobre 2015 et des décisions rejetant ses recours gracieux.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire et un mémoire récapitulatif, enregistrés les 19 février 2018, 22 mai 2018 et 19 septembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses demandes ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Marseille et de la société Vinci immobilier résidences services la somme de 6 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
- la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011;
- la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Thibaut Félix, auditeur,
- les conclusions de M. Charles Touboul, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Balat, avocat de M. B...et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la société Vinci immobilier résidences services ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 13 octobre 2014, le maire de Marseille a délivré à la société en nom collectif Vinci immobilier résidences services un permis de construire un immeuble comportant 110 logements pour étudiants et un local d'activités, d'une surface totale de 3 932 mètres carrés, sur un terrain situé 12, avenue Benjamin Delessert, à l'angle de la rue Georges Picot, en zone UBt du plan local d'urbanisme de Marseille. Par un arrêté du 28 octobre 2015, le maire de Marseille a délivré à cette société un permis modificatif, ramenant le nombre de logements pour étudiants à 103 et réduisant la surface totale de 220 mètres carrés. M. B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir ces deux arrêtés ainsi que les décisions rejetant ses recours gracieux. Il se pourvoit en cassation contre le jugement du 14 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat sur le permis de construire initial et pour la première fois sur le permis modificatif, a rejeté ses demandes.
2. Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole prescrivant la révision du plan d'occupation des sols de Marseille et sa mise en forme de plan local d'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme " comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. / Ils peuvent, en outre, comporter des orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Ces orientations peuvent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ". Aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la même date : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. / Ces travaux ou opérations doivent en outre être compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 123-1 et avec leurs documents graphiques (...) ".
3. L'article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a supprimé les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme relatives aux orientations d'aménagement et inséré dans ce code un article L. 123-1-4 aux termes duquel, dans sa rédaction antérieure à sa modification par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / (...) / En ce qui concerne l'habitat, elles définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. (...) ". La même loi du 12 juillet 2010 a modifié l'article L. 123-5 de ce code pour prévoir que les travaux ou opérations qu'il mentionne doivent être compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement mentionnées à l'article L. 123-1-4 et avec leurs documents graphiques.
4. Aux termes du V de l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010, dans sa rédaction issue de l'article 20 de la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne : " le présent article entre en vigueur six mois après la publication de la présente loi. (...) / Toutefois, les plans locaux d'urbanisme en cours d'élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de plan a été arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant le 1er juillet 2012 peuvent opter pour l'application des dispositions antérieures. / Les plans locaux d'urbanisme approuvés avant la date prévue au premier alinéa et ceux approuvés ou révisés en application du deuxième alinéa demeurent.applicables Ils intègrent les dispositions de la présente loi au plus tard lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2016 ", terme ultérieurement repoussé au 1er janvier 2017 et finalement supprimé par l'article 132 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Enfin, si, à la date des permis attaqué, les dispositions de l'article L. 123-1-4 avaient été modifiées par l'article 137 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le II de cet article prévoit que les plans locaux d'urbanisme élaborés ou révisés par un établissement public de coopération intercommunale avant la date de publication de cette loi sont mis en conformité avec les dispositions qui en sont issues lors de leur prochaine révision.
5. Le plan local d'urbanisme de Marseille, qui résulte d'une révision décidée par une délibération du conseil de la communauté urbaine Marseille Provence métropole du 19 février 2009, qui a fait l'objet d'un projet de plan arrêté par une délibération de ce conseil le 29 juin 2012 et qui a été approuvé par une délibération de ce même conseil du 28 juin 2013, avant de faire l'objet d'une simple modification le 3 juillet 2015, a opté pour l'application des dispositions antérieures à la loi du 12 juillet 2010. Toutefois, il comporte une orientation d'aménagement " habitat " destinée à répondre aux objectifs de création de 60 000 logements supplémentaires ainsi que de diversité et de qualité de l'habitat.
6. Il résulte des dispositions de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement d'un plan local d'urbanisme soumis aux dispositions antérieures à la loi du 12 juillet 2010, ou avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan soumis aux dispositions issues de cette loi et, en particulier, en contrarient les objectifs. Il en va ainsi, notamment, des dispositions portant sur l'habitat que comprend une telle orientation, alors même que le plan local d'urbanisme aurait ainsi fait application sur ce point, en dépit de l'option choisie sur le fondement de l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010, des dispositions issues de cette loi. Dès lors, en jugeant que les objectifs de l'orientation d'aménagement " habitat " de la commune de Marseille, au motif qu'ils ne sont pas des prescriptions, ne pouvaient être utilement invoqués par le requérant, le tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de droit.
7. Par suite, M. B...est fondé à demander l'annulation du jugement qu'il attaque. Le moyen retenu suffisant à entraîner cette annulation, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens de son pourvoi.
8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond dans sa totalité en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
9. Les requêtes de M. B...étant dirigées contre le permis de construire initial et le permis de construire modificatif délivrés pour la même opération, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
10. Lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Les irrégularités ainsi régularisées à la suite de la modification de son projet par le pétitionnaire et en l'absence de toute intervention du juge ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial.
11. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". Si le requérant soutient que l'arrêté du 13 octobre 2014 ne vise pas tous les avis qui devaient être obligatoirement recueillis sur le projet qu'il autorise, une telle omission est sans incidence sur la légalité du permis attaqué.
12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au permis en litige : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés ". Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité, et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement. Un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et que, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.
13. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des avis du groupe des eaux de Marseille du 7 avril 2014 et du service d'assainissement de la métropole de Marseille du 29 juillet 2014 que la desserte de la construction projetée n'impliquait pas de travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau et d'assainissement. D'autre part, il ressort de l'avis émis le 2 septembre 2015 par la société Electricité réseau distribution France (ERDF), qui, sollicitée par la commune dans le cadre de l'instruction de la demande de permis modificatif, s'est prononcée de nouveau sur le raccordement du projet dans sa globalité, que le délai des travaux d'extension du réseau d'électricité nécessaires au raccordement de la nouvelle construction, relevant de cette entreprise, serait de quatre à six mois après l'ordre de service de la commune et l'accord du client. Par suite, sans que M. B...puisse utilement se prévaloir des mentions de l'avis émis par ERDF dans le cadre de l'instruction de la demande initiale de permis, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.
14. En troisième lieu, aux termes de l'article UBt 3 du règlement du plan local d'urbanisme de Marseille : " Pour être constructible, un terrain doit être desservi par une voirie présentant les caractéristiques permettant de satisfaire aux exigences : / des destinations et besoins des aménagements et constructions ; / de sécurité ; / du ramassage des ordures ménagères ". L'autorité compétente et, en cas de recours, le juge administratif doivent s'assurer qu'une ou plusieurs voies d'accès au terrain d'assiette du projet pour lequel un permis de construire est demandé permettent de satisfaire aux exigences posées par ces dispositions. A cette fin, pour apprécier les possibilités d'accès au terrain pour le propriétaire ou les tiers, il leur incombe de s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie.
15. Il ressort des plans du dossier de demande de permis de construire que la construction projetée est desservie par la rue Georges Picot, impasse dont la chaussée mesure cinq mètres de large et sur laquelle le projet prévoit un recul d'implantation de deux mètres, et se situe à l'angle de cette rue et de l'avenue Benjamin Delessert, dont la chaussée mesure dix mètres de large. D'une part, dès lors que la rue Georges Picot, à laquelle la construction accèdera directement, est une voie ouverte à la circulation publique, le propriétaire du terrain d'assiette n'a pas à justifier d'un titre l'autorisant à l'utiliser. D'autre part, eu égard aux caractéristiques des logements créés, destinés à accueillir des étudiants, et alors même que le maire d'arrondissement a confirmé le 14 septembre 2015 le caractère défavorable de son avis sur ce projet au regard de cette desserte limitée, le maire de Marseille n'a pas méconnu les dispositions de l'article UBt 3 du règlement du plan local d'urbanisme de Marseille en autorisant le projet litigieux, tel qu'il résulte du permis de construire modificatif du 28 octobre 2015.
16. En quatrième lieu, aux termes de l'article UBt 6 du règlement du plan local d'urbanisme : " Les constructions à édifier sont implantées à la limite des alignements imposés, lorsqu'ils sont indiqués sur les documents graphiques. (...) Nonobstant l'ensemble des dispositions précédentes, des retraits peuvent être admis ou imposés, pour des raisons de sécurité ou d'aménagement urbain (réalisation d'aménagements urbains tels que galeries ou placettes, organisation de carrefours, mise en place de plantations...) ". Si la construction prévue par le projet est en retrait de deux mètres par rapport à l'alignement de la rue Georges Picot, ce retrait est justifié par un impératif de sécurité, du fait de l'étroitesse de l'impasse, et a vocation à accueillir un espace vert qui pourra faire l'objet de plantations. Par suite, les dispositions de l'article UBt 6 du règlement du plan local d'urbanisme ne faisaient pas obstacle au retrait de deux mètres prévu par rapport à l'alignement de la rue Georges Picot.
17. En cinquième lieu, l'article UBt 7 du règlement du plan local d'urbanisme dispose que : " Les constructions à édifier sont implantées : / 7.1. par rapport aux limites latérales, en continuité d'une limite à l'autre ; (...) / 7.2. par rapport aux limites séparatives arrières, à une distance minimum de 4 mètres ". Le règlement définit les limites séparatives arrières comme les " segments de la limite séparative, situés au-delà d'une profondeur de 13 m mesurée à compter de la limite des voies et emprises publiques futures ou du recul prévu par le règlement du PLU, ou à défaut à compter de la limite des voies et emprises publiques existantes, et qui ne coupent pas l'alignement sur rue ". Dès lors que le segment de la limite nord séparant la parcelle 18 du terrain d'assiette du projet, d'une part, et les parcelles 118 et 119, d'autre part, coupe l'alignement sur rue au niveau de l'avenue Benjamin Delessert, il doit être regardé comme une limite séparative latérale, et non une limite séparative arrière. Par suite, M. B...n'est pas fondé à soutenir que la construction devait être implantée à une distance minimale de quatre mètres de la limite séparative avec les parcelles 118 et 119.
18. En sixième lieu, aux termes de l'article 35 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme : " Nonobstant les dispositions réglementaires des différentes zones et secteurs, pour les constructions dédiées aux résidences-étudiants, aux foyers de jeunes et de travailleurs, lorsque le terrain d'assiette de l'opération est bien desservi en transports en commun, il est exigé : / - pour les constructions nouvelles : 1 place de stationnement par tranche entamée de 100 mètres carrés de surface de plancher ". Aux termes de l'article UBt 12 de ce règlement : " Pour les constructions nouvelles à destination d'artisanat ou d'entrepôt, il est exigé : (...) en zone de bonne desserte, 1 place de stationnement par tranche entamée de 350 mètres carrés de surface de plancher. Et il ne pourra être autorisé plus de 1 place de stationnement par tranche entamée de 150 mètres carrés de surface de plancher ". En application de ces dispositions, le projet autorisé par le permis de construire modificatif, bien desservi par les transports en commun et créant une surface de plancher de 3 040 mètres carrés de résidence étudiante et de 672 mètres carrés à destination d'artisanat, devait comporter au moins 31 places de stationnement pour les logements et en compter entre 2 et 5 pour le local d'activité. Il ressort des pièces du dossier qu'il comporte 36 places et satisfait ainsi à ces prescriptions. Par suite, sans qu'il soit besoin de rechercher si le permis initial autorisait un nombre de places de stationnement suffisant, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le permis attaqué méconnaîtrait les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme relatives aux places de stationnement.
19. En septième lieu, l'orientation d'aménagement " habitat " du plan local d'urbanisme de Marseille repose sur des objectifs de création de 60 000 logements supplémentaires, de renouvellement urbain, de diversité de l'habitat et d'habitat durable, en précisant que " les tissus urbains de transition entre centre-ville et périphérie (UBt) offrent, lorsqu'ils sont bien desservis, un potentiel de densification ", que " l'enjeu consiste (...) dans les secteurs peu pourvus en logements sociaux à introduire par exemple des logements en accession à prix maîtrisé ou des logements sociaux " et inversement, qu' " une diversité de typologie de logements devra être recherchée dans les opérations nouvelles créant 120 logements et plus " et que " la diversité de l'habitat peut se décliner de la manière suivante : dans le diffus, toutes les opérations à venir créant 120 logements et plus devront consacrer au moins 25 % de leur production totale de logements à des logements sociaux et/ou en accession à prix maîtrisé ". Le projet autorisé par le permis en litige, comportant, outre un local à usage artisanal d'une superficie proche de celui existant jusque-là, la création de 110 ramenés à 103 logements pour étudiants, répond à l'objectif de production de logements supplémentaires. Compte tenu du type de logements ainsi créés et du quartier dans lequel il s'insère, il n'est pas incompatible avec l'objectif de mixité sociale, y compris en ce qu'il prévoit la création de logements sociaux et en accession à prix maîtrisé, prévision qui, même pour les opérations comportant la création d'au moins 120 logements, n'a valeur, en tout état de cause, que d'orientation. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le projet autorisé serait incompatible avec l'orientation d'aménagement " habitat ".
20. En dernier lieu, si le terrain d'assiette du projet est situé dans un quartier pavillonnaire, près d'une voie ferrée et jouxte d'un côté l'avenue Benjamin Delessert qui est une voie inondable, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard aux précautions prises et aux prescriptions dont le permis en litige est assorti, que la construction projetée serait source de nuisances telles pour ses occupants ou pour les riverains que le maire de Marseille aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en l'autorisant.
21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B... doivent être rejetées.
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Marseille et à la SNC Vinci immobilier résidences services, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B...la somme que la SNC Vinci immobilier résidences services demande au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 14 décembre 2017 est annulé.
Article 2 : Les demandes présentées par M. B...devant le tribunal administratif de Marseille sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de M. B...et de la SNC Vinci immobilier résidences services présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A...B..., à la commune de Marseille et à la société en nom collectif Vinci immobilier résidences services.