Conseil d'État · 2ème - 7ème chambres réunies — 31 juillet 2019

Vu la procédure suivante :
Par une décision avant-dire-droit n° 410347 du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, avant de statuer sur la requête de l'association " La Cimade " tendant à l'annulation de la décision du ministre de l'intérieur et du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration de prendre toutes mesures utiles afin de garantir le respect, sur l'ensemble du territoire national, des délais d'enregistrement des demandes d'asile fixés à l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, a ordonné au ministre de l'intérieur et au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration de produire tous éléments susceptibles de permettre au Conseil d'Etat, d'une part, d'apprécier si les délais fixés à l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont désormais respectés, d'autre part, de connaître l'ensemble des mesures prises depuis la décision attaquée afin de garantir le respect de ces délais.
Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par la décision du Conseil d'Etat du 28 décembre 2018 ;
Vu :
- la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Louise Bréhier, auditrice,
- les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. L'article 6 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale prévoit que : " 1. Lorsqu'une personne présente une demande de protection internationale à une autorité compétente en vertu du droit national pour enregistrer de telles demandes, l'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande. / Si la demande de protection internationale est présentée à d'autres autorités qui sont susceptibles de recevoir de telles demandes, mais qui ne sont pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer, les Etats membres veillent à ce que l'enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande. / (...) 5. Lorsque, en raison du nombre élevé de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides qui demandent simultanément une protection internationale, il est dans la pratique très difficile de respecter le délai prévu au paragraphe 1, les Etats membres peuvent prévoir de porter ce délai à dix jours ouvrables ". Aux termes de l'article 6 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale : " Les Etats membres font en sorte que les demandeurs reçoivent, dans un délai de trois jours à compter de l'introduction de leur demande de protection internationale, un document délivré à leur nom attestant leur statut de demandeur ou attestant qu'ils sont autorisés à demeurer sur le territoire de l'Etat membre pendant que leur demande est en attente ou en cours d'examen (...) ". Selon l'article 17 de la même directive, " Les Etats membres font en sorte que les demandeurs aient accès aux conditions matérielles d'accueil lorsqu'ils présentent leur demande de protection internationale ". L'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose que : " L'enregistrement des demandes d'asile a lieu au plus tard trois jours ouvrés après la présentation de la demande à l'autorité administrative compétente, sans condition préalable de domiciliation. Toutefois, ce délai peut être porté à dix jours ouvrés lorsqu'un nombre élevé d'étrangers demandent l'asile simultanément (...) ".
2. Ces dispositions de l'article L. 741-1, issues de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, transposant les objectifs de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013, font peser sur l'Etat une obligation de résultat s'agissant des délais dans lesquels les demandes d'asile doivent être enregistrées. Il incombe en conséquence aux autorités compétentes de prendre les mesures nécessaires au respect de ces délais
3. Par la décision avant-dire-droit du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, après avoir jugé que l'association "La Cimade" était recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du ministre de l'intérieur du 31 mars 2017 et de la décision implicite du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration refusant de prendre les mesures sollicitées par cette association afin de garantir le respect, sur l'ensemble du territoire national, des délais d'enregistrement des demandes d'asile fixés à l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et retenu que, à la date de ces décisions, les délais moyens d'enregistrement des demandes d'asile se situaient au-dessus des délais prescrits par ces dispositions dans la plupart des guichets uniques pour demandeurs d'asile, a ordonné au ministre de l'intérieur et au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de produire tous éléments susceptibles de permettre au Conseil d'Etat, d'une part, d'apprécier si ces délais sont désormais respectés, d'autre part, de connaître l'ensemble des mesures prises depuis la décision attaquée afin de garantir le respect de ces délais.
4. Des écritures des parties dont la production a été ordonnée par cette décision avant-dire-droit comme des autres pièces du dossier, il ressort que, depuis les décisions attaquées, est entrée en vigueur la loi du 10 septembre 2018 qui a modifié l'organisation et entendu améliorer le fonctionnement du dispositif d'accueil et de prise en charge des demandeurs d'asile, ont été édictées par le ministre de l'intérieur une information du 4 décembre 2017 relative à l'évolution du parc d'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés et une instruction du 12 janvier 2018 relative à la réduction des délais d'enregistrement des demandes d'asile aux guichets uniques. En outre, les effectifs d'agents publics affectés aux guichets uniques pour demandeurs d'asile et les vacations effectuées dans ces guichets ont été augmentés. La mise en oeuvre de cette loi et de ces mesures a permis d'améliorer significativement les délais d'enregistrement, aujourd'hui conformes aux dispositions législatives citées ci-dessus dans la majorité des guichets uniques. Toutefois, dans une part substantielle de ceux-ci, ces évolutions n'ont pas permis d'assurer le respect des délais prescrits par l'article L. 741-1 du code, sans qu'il soit établi que le non-respect de ces délais soit dû à des circonstances purement locales propres à l'organisation ou au fonctionnement de chaque guichet.
5. Il en résulte que les conclusions de la requête tendant à l'annulation du refus du ministre de l'intérieur, dont les services sont chargés de l'enregistrement des demandes d'asile, de faire usage de ses pouvoirs en vue d'assurer le respect effectif des délais en cause, ne sont pas privées d'objet et doivent être accueillies. En revanche, il n'appartenait pas au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, auprès duquel les demandes d'asile ne sont présentées que lorsque cela est prévu par le préfet, en vertu du second alinéa de l'article R. 741-2 du code, d'adopter des mesures d'organisation permettant de garantir le respect du délai prévu par la loi. Il s'ensuit que l'association " La Cimade " est seulement fondée à demander l'annulation de la décision du ministre de l'intérieur du 31 mars 2017.
6. Cette annulation implique nécessairement, eu égard à l'insuffisance des mesures déjà intervenues, que le ministre de l'intérieur prenne toute mesure de nature à assurer le respect des délais d'enregistrement des demandes d'asile fixés par l'article L. 741-1 dans l'ensemble des guichets uniques. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de le lui enjoindre de prendre ces mesures dans un délai de six mois à compter de la présente décision.
7. Par ailleurs, il appartient aux seules autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures de toute nature qui s'offrent à elles, celles propres à assurer le respect des obligations qui leur sont imposées. Le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d'illégalité au seul motif que la mise en oeuvre de la mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l'hypothèse où l'édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire à la satisfaction de l'exigence en cause et où l'abstention de l'autorité compétente exclurait, dès lors, qu'elle puisse être satisfaite. Par suite, les demandes de l'association " La Cimade " tendant à ce que le ministre de l'intérieur et le directeur général de l'Office de l'immigration et de l'intégration prennent un ensemble de mesures déterminées, dont les modalités sont énoncées par la requérante, afin d'assurer le respect des délais fixés à l'article L. 741-1 du code et les modalités de présentation des conditions matérielles d'accueil ne peuvent qu'être rejetées.
8. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'association " La Cimade ", présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La décision du 31 mars 2017 du ministre de l'intérieur refusant de prendre les mesures sollicitées par l'association " La Cimade " afin d'assurer le respect des délais d'enregistrement des demandes d'asile, fixés à l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est annulée.
Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de prendre toutes mesures nécessaires pour que soient respectés les délais d'enregistrement des demandes d'asile fixés à l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans un délai de six mois à compter de la présente décision.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association " La Cimade ", au ministre de l'intérieur et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.