Conseil d'État · 6ème chambre jugeant seule — 21 août 2019

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 octobre 2017, 30 janvier et 14 septembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, Mme D... C...-A... demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 3 août 2017 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a prononcé à son encontre la sanction de blâme ;
2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ;
- la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 ;
- la décision n° 415334 du 12 décembre 2018 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme C...-A... ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de Mme C...-A... ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 juillet 2019, présentée par Mme C...-A... ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 : " Tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité constitue une faute disciplinaire ". L'article 45 de la même ordonnance dispose : " Les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats sont : / 1° Le blâme avec inscription au dossier ; / (...) ". Il résulte des articles 48 et 59 de cette même ordonnance que les sanctions disciplinaires contre les magistrats du parquet sont prononcées par le garde des sceaux, ministre de la justice, après avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature.
2. Mme D... C...-A..., substitut du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Chartres, demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 3 août 2017 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a prononcé à son encontre la sanction de blâme prévue par le 1° de l'article 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
Sur l'intervention de M. A... :
3. M.  B... A..., époux de Mme C...-A..., ne justifie pas en cette seule qualité d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision attaquée. Par suite, son intervention n'est pas recevable.
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
4. En premier lieu, la possibilité, pour l'inspection générale des services judiciaires, devenue inspection générale de la justice, de mener une enquête administrative sur la manière de servir d'un magistrat judiciaire ne constitue ni une sanction, ni une mesure prise en considération de la personne. Par suite, le magistrat ne peut utilement se prévaloir, lors d'une telle enquête, d'un droit à la communication de son dossier ou d'un droit à l'assistance d'un avocat ou de l'un de ses pairs.
5. Il ressort des pièces du dossier que Mme C...-A... a fait l'objet d'une enquête administrative de l'inspection générale de services judiciaires chargée de se prononcer sur sa manière de servir. Elle a été entendue par les inspecteurs des services judiciaires après avoir été mise à même de prendre connaissance du résultat de l'ensemble de leurs investigations dans un délai et des conditions lui permettant de préparer utilement son audition. Il ressort des pièces du dossier que l'intéressée exerçait alors normalement ses fonctions et qu'elle n'a produit aucun élément attestant d'un état de faiblesse faisant obstacle à cette audition, ni même mentionné une telle difficulté au moment de son audition. Celle-ci s'est déroulée pendant quatre demi-journées consécutives comprenant des pauses. Si Mme C...-A... a également disposé d'un délai de huit jours suivant son audition pour présenter des observations complémentaires, elle n'a pas fait usage de cette faculté. Dès lors Mme C...-A... n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que son audition par l'inspection générale des services judiciaires se serait déroulée dans des conditions portant une atteinte irrémédiable aux droits de la défense.
6. En deuxième lieu, aux termes du second alinéa de l'article 63-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 : " Le président de la formation de discipline désigne, en qualité de rapporteur, un membre de cette formation. Il le charge, s'il y a lieu, de procéder à une enquête. (...) L'article 52 est applicable ". Ce dernier dispose : " Au cours de l'enquête, le rapporteur entend ou fait entendre le magistrat mis en cause par un magistrat d'un rang au moins égal à celui de ce dernier et, s'il y a lieu, le justiciable et les témoins. Il accomplit tous actes d'investigation utiles et peut procéder à la désignation d'un expert. / (...) ".
7. D'une part, les seules circonstances que le rapporteur n'aurait pas décidé de mesure d'instruction et aurait fait siennes certaines affirmations contenues dans le rapport de l'inspection générale de services judiciaires et critiquées par la requérante ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à établir que le Conseil supérieur de la magistrature aurait statué en méconnaissance du principe d'impartialité.
8. D'autre part, il ne ressort pas des termes du rapport présenté au Conseil supérieur de la magistrature par le rapporteur que celui-ci aurait pris, sur le cas de Mme C...-A..., des positions qui auraient révélé une partialité de nature à entacher d'irrégularité l'avis rendu par le Conseil supérieur de la magistrature.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article 54 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 : " Le magistrat cité est tenu de comparaître en personne. Il peut se faire assister et, en cas de maladie ou d'empêchement reconnus justifiés, se faire représenter par l'un de ses pairs, par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation ou par un avocat inscrit au barreau ". Le premier alinéa de l'article 56 de la même ordonnance dispose : " Au jour fixé par la citation, après audition du directeur des services judiciaires et après lecture du rapport, le magistrat déféré est invité à fournir ses explications et moyens de défense sur les faits qui lui sont reprochés ". Le dernier alinéa de l'article 64 de la même ordonnance précise que les règles déterminées par les articles 54, 55 et 56 sont applicables à la procédure devant la formation du Conseil supérieur compétente à l'égard des magistrats du parquet.
10. D'une part, si Mme C...-A... soutient qu'il ne lui a pas été permis de déposer des observations écrites en réponse au rapport déposé le 22 mars 2017 par le rapporteur, il ressort des pièces du dossier que son avocat a déposé un mémoire argumenté le 13 juin 2017. La requérante, assistée de son avocat, a, en outre, été entendue lors de l'audience du 20 juin 2017 et a fourni ses explications et moyens de défense sur les faits qui lui étaient reprochés, conformément aux dispositions citées ci-dessus. Il ressort des pièces du dossier que Mme C...-A... a reçu communication du procès-verbal de gendarmerie concernant l'échange qui a eu lieu entre l'intéressée et un gendarme adjoint volontaire, en lui laissant le temps nécessaire pour le critiquer utilement, y compris avant l'audience.
11. D'autre part, aucun texte, ni aucune règle générale n'impose au Conseil supérieur de la magistrature de faire droit à des demandes d'audition de témoins ni de motiver un éventuel refus. Dès lors, ni le rapporteur, ni la formation compétente du Conseil n'était tenu, avant que cette dernière ne rende son avis, d'entendre les personnes dont la requérante avait demandé la convocation et l'audition.
12. Enfin, est sans incidence sur la légalité de décision attaquée la circonstance, invoquée par Mme C...-A..., tirée de ce que la garde des sceaux, qui a engagé la procédure disciplinaire à son encontre le 8 juillet 2016, a indiqué le 18 mai 2016 devant la Commission d'accès aux documents administratifs, pour obtenir le rejet par cette autorité de la demande de communication de documents présentée par la requérante, qu'il n'avait pas encore pris de décision concernant l'engagement de cette procédure disciplinaire.
13. Il résulte de ce qui précède que doivent être écartés les moyens tirés de la méconnaissance des droits de la défense, du principe du contradictoire et de l'obligation de loyauté.
14. En quatrième lieu, aux termes de l'article 65 de la Constitution : " Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège et une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet. / La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n'appartiennent ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée intéressée. / La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. / (...) / La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l'égard des magistrats du siège. / (...) ".
15. Aux termes de l'article 48 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : " Le conseil de discipline des magistrats du siège est composé conformément aux dispositions de l'article 65 de la Constitution et de l'article 14 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature ". L'article 14 de la loi organique du 5 février 1994 dispose que " En cas d'empêchement, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite cour peuvent être suppléés respectivement par le magistrat visé au 1° de l'article 1er et par le magistrat visé au 1° de l'article 2. / Pour délibérer valablement lorsqu'elles siègent en matière disciplinaire, la formation compétente à l'égard des magistrats du siège et celle compétente à l'égard des magistrats du parquet comprennent, outre le président de séance, au moins sept de leurs membres. Dans les autres matières, chaque formation du Conseil supérieur délibère valablement si elle comprend, outre le président de séance, au moins huit de ses membres. / Les propositions et avis de chacune des formations du Conseil supérieur sont formulés à la majorité des voix ".
16. Il résulte de ces dispositions que la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet, lorsqu'elle siège en matière disciplinaire, peut valablement délibérer dès lors qu'elle comprend, outre le président, sept de ses quinze autres membres. Par suite, Mme C...-A... n'est pas fondée à soutenir que le Conseil supérieur n'aurait pas rendu son avis dans des conditions régulières en raison de l'absence d'une personnalité qualifiée et du magistrat du siège.
17. En dernier lieu, il ressort des termes de la décision de la ministre que celle-ci, si elle se réfère par un visa à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature, ne s'est pas estimé liée par la position prise par celui-ci mais a formulé sa propre appréciation sur les faits de l'espèce et a qualifié de manière précise la nature des propos reprochés à la requérante. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance des motifs fondant la décision attaquée ne peut qu'être écarté.
Sur la légalité interne de la décision attaquée :
18. Aux termes de l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : " Tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire (...) ".
19. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 19 décembre 2014, le procureur général près la cour d'appel de Versailles a infligé à Mme C...-A... un avertissement essentiellement fondé sur le motif tiré de ce que l'intéressée lui aurait adressé un courrier critiquant en termes polémiques le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Chartres, le fonctionnement du parquet, les conditions de son changement de bureau et les modalités selon lesquelles son évaluation professionnelle avait été portée à sa connaissance. Après avoir formé un recours gracieux contre cette décision, Mme C...-A... a saisi le Conseil d'Etat le 1er juin 2015 d'un recours pour excès de pouvoir contre cet avertissement et la décision implicite rejetant son recours gracieux. Le 8 juillet 2016, le garde des sceaux a saisi le Conseil supérieur de la magistrature pour avis sur les poursuites disciplinaires engagées à l'encontre de la requérante. Il lui reprochait non seulement de s'être comportée de manière inadaptée avec son supérieur hiérarchique, le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Chartres, mais également d'avoir répandu une rumeur mettant en cause ce magistrat, d'avoir réagi de manière inadaptée, indélicate voire déloyale aux mises en garde qui lui avaient été adressées, d'avoir mis en cause de manière déplacée le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Saintes et d'être intervenue de façon inappropriée auprès d'un officier de police judiciaire chargé d'une procédure la concernant. Par une décision du 28 avril 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a annulé l'avertissement prononcé à l'encontre de la requérante en raison de l'irrégularité de la procédure au terme de laquelle il a été prononcé. Par la décision attaquée, rendue après avis du Conseil supérieur de la magistrature, le garde des sceaux, ministre de la justice a retenu que Mme C...-A... avait, d'une part, dénigré à plusieurs reprises le procureur de la République de Saintes en suggérant que sa conduite des procédures pénales serait dictée par des motivations personnelles incompatibles avec l'exercice de ses fonctions et, d'autre part, contacté à plusieurs reprises les enquêteurs chargés d'une procédure la concernant personnellement en faisant mention de sa qualité de substitut du procureur de la République et en tenant des propos pouvant être regardés comme des formes de pression. Il a estimé que la requérante avait ainsi manqué à son devoir de délicatesse à l'égard du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Saintes et des enquêteurs chargés de la procédure la concernant et prononcé à son encontre un blâme.
20. En premier lieu, l'avertissement, qui est pris dans l'intérêt du service et pour le bon fonctionnement de celui-ci, n'est pas au nombre des sanctions disciplinaires limitativement énumérées par l'article 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958. Ainsi, la requérante ne saurait, en tout état de cause, soutenir qu'elle aurait été sanctionnée plusieurs fois à raison des mêmes faits en méconnaissance du principe non bis in idem.
21. En deuxième lieu, la sanction prononcée à l'encontre de Mme C...-A... à l'issue de la procédure prévue par les articles 59 et suivants de l'ordonnance du 22 décembre 1958 est fondée sur des motifs disciplinaires. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée de détournement de procédure doit dès lors être écarté.
22. En troisième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance par la décision attaquée de l'autorité de la chose jugée n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.
23. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient Mme C...-A..., il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits sur lesquels est fondé l'avertissement prononcé à son encontre seraient entachés d'inexactitude matérielle ou de dénaturation.
24. En cinquième lieu, en estimant que les faits reprochés à Mme C...-A... étaient constitutifs de manquements aux devoirs de son état, en particulier à son obligation de délicatesse, la garde des sceaux, ministre de la justice n'a pas fait une inexacte application des dispositions citées ci-dessus de l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
25. En sixième lieu, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, les faits reprochés, eu égard à leur nature, ne sauraient être regardés comme inhérents à l'exercice des droits reconnus à tout justiciable. L'invocation de ces droits n'est dès lors pas de nature à ôter aux faits leur caractère fautif. Par suite, Mme C...-A... n'est pas fondée à soutenir qu'en sanctionnant des démarches qu'elle avait entreprises en qualité de justiciable, la garde des sceaux, ministre de la justice aurait méconnu le principe constitutionnel d'égalité devant la justice.
26. En dernier lieu, compte tenu de la nature et du caractère répété des faits reprochés à Mme C...-A..., la sanction de blâme qui lui a été infligée n'est pas hors de proportion avec les fautes commises et a pu, dès lors, être légalement prise par la garde des sceaux, ministre de la justice.
27. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C...-A... n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque. Il suit de là que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de M. B... A... n'est pas admise.
Article 2 : La requête de Mme C...-A... est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme D... C...-A..., à la garde des sceaux, ministre de la justice et à M. B... A....