Conseil d'État · Juge des référés — 6 septembre 2019

Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 23 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision du 10 juillet 2019 par laquelle la présidente de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) l'a suspendu provisoirement, à titre conservatoire, en premier lieu, de la participation directe ou indirecte à l'organisation et au déroulement de toute manifestation sportive donnant lieu à une remise de prix en argent ou en nature, et à des manifestations sportives autorisées par une fédération délégataire ou organisées par une fédération agréée ou par une ligue sportive professionnelle ainsi qu'aux entraînements y préparant organisés par une fédération agréée ou une ligue professionnelle ou l'un des membres de celles-ci, en deuxième lieu, de l'exercice des fonctions définies à l'article L. 212-1 du code du sport, en troisième lieu, de l'exercice des fonctions de personnel d'encadrement ou de toute activité administrative au sein d'une fédération agréée ou d'une ligue professionnelle, ou de l'un des membres de celles-ci et, en dernier lieu, de la participation à toute autre activité organisée par une fédération sportive, une ligue professionnelle ou l'un de leurs membres, ou le comité national olympique et sportif français, ainsi qu'aux activités sportives impliquant des sportifs de niveau national ou international et financées par une personne publique, à moins que ces activités ne s'inscrivent dans des programmes ayant pour objet la prévention du dopage ;
2°) de mettre à la charge de l'AFLD la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors que la décision contestée l'expose à l'impossibilité d'exercer son activité de sportif professionnel et porte atteinte à ses intérêts financiers ainsi qu'à son image et à sa réputation ;
- il existe plusieurs moyens propres à créer un doute sérieux quant à sa légalité, tirés, d'une part, de l'illégalité des dispositions de l'article L. 232-23-4 du code du sport, issues d'une ordonnance du 19 décembre 2018 non encore ratifiée et, d'autre part, d'illégalités qui lui sont propres ;
- en premier lieu, l'article L. 232-23-4 du code du sport est illégal dès lors que sa rédaction diffère à la fois du texte figurant dans le projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d'Etat ;
- en deuxième lieu, l'article L. 232-23-4 porte atteinte aux droits de la défense, dont le respect constitue un principe général auquel l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration donne la plus large portée, faute d'organiser une procédure contradictoire avant l'édiction de la mesure de suspension d'un sportif ;
- en troisième lieu, l'article L. 232-23-4 porte une atteinte disproportionnée au principe constitutionnel du droit au travail, garanti par le cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, dès lors qu'il ne prévoit pas de durée maximale à la mesure de suspension provisoire et qu'il interdit la participation du sportif non seulement aux compétitions, mais aussi aux entraînements ;
- en quatrième lieu, l'article L. 232-23-4 du code du sport est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que, d'une part, il ne prévoit pas de durée maximale à la mesure de suspension provisoire, d'autre part, il interdit la participation du sportif aux entraînements, enfin, il prévoit une compétence liée du président de l'AFLD pour prononcer la mesure de suspension, ce qui fait obstacle à ce que celui-ci puisse prendre en considération les éléments dont le sportif concerné pourrait se prévaloir ainsi que les conséquences de l'écoulement du temps ;
- en cinquième lieu, la décision attaquée méconnaît le principe du respect des droits de la défense et le principe du contradictoire ;
- en sixième lieu, elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 232-23-4 et R. 232-64 du code du sport dès lors que la présidente de l'AFLD a prononcé une suspension provisoire alors qu'elle ne disposait que des résultats de l'échantillon A, avant même que M. A... n'ait fait part de son intention de demander ou non l'analyse de l'échantillon B ;
- en septième lieu, elle repose sur une erreur de fait dès lors que le taux de testostérone mentionné dans le rapport d'analyse de l'échantillon A ne peut correspondre à un taux relevé sur un être humain ;
- en dernier lieu, la mesure est manifestement disproportionnée dès lors que, d'une part, elle prive M. A... de la possibilité de pratiquer sa profession pendant plusieurs mois, d'autre part, celui-ci n'a pas fait usage volontairement de produits interdits, enfin, un arrêt brutal de sa carrière emporte des conséquences graves au vu de son jeune âge.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 août 2019, l'Agence française de lutte contre le dopage conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de
M. A... la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens de la requête ne sont pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
Des observations, enregistrées le 28 août 2019, ont été présentées par la ministre des sports.
Après avoir convoqué à une audience publique d'une part, M. A... et, d'autre part, l'Agence française de lutte contre le dopage et la ministre des sports ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 29 août 2019 à 15 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Tapie, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A... ;
- M. A... ;
- les représentants de M. A... ;
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Agence française de lutte contre le dopage ;
- les représentants de l'Agence française de lutte contre le dopage ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au lundi 2 septembre à 19 heures, puis au mardi 3 septembre à 19 heures ;
Vu les nouveaux mémoires, enregistrés le 2 septembre 2019, par lesquels l'AFLD maintient ses conclusions et ses moyens ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 2 septembre 2019, par lequel M. A... maintient ses conclusions et ses moyens et soutient, en outre, que les faits qui lui sont reprochés ne sont pas suffisamment établis ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code du sport ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l'ordonnance n° 2018-1178 du 19 décembre 2018 ;
- le décret n° 2007-503 du 2 avril 2007 portant publication de la convention internationale contre le dopage dans le sport, adoptée à Paris le 19 octobre 2005 ;
- le décret n° 2018-1283 du 27 décembre 2018 portant publication de l'amendement à l'annexe I de la convention internationale contre le dopage dans le sport, adoptée à Paris le 19 octobre 2005 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. Aux termes de l'article L. 232-23-4 du code du sport : " Lorsqu'un résultat d'analyse implique une substance interdite ou une méthode interdite, à l'exception d'une substance spécifiée au sens de l'annexe I à la convention internationale mentionnée à l'article L. 230-2, le président de l'Agence française de lutte contre le dopage ordonne à l'encontre du sportif, à titre conservatoire et dans l'attente de la décision de la commission des sanctions, une suspension provisoire : / 1° De la participation directe ou indirecte à l'organisation et au déroulement de toute manifestation sportive donnant lieu à une remise de prix en argent ou en nature, et à des manifestations sportives autorisées par une fédération délégataire ou organisées par une fédération agréée ou par une ligue sportive professionnelle ainsi qu'aux entraînements y préparant organisés par une fédération agréée ou une ligue professionnelle ou l'un des membres de celles-ci ; / 2° De l'exercice des fonctions définies à l'article L. 212-1 ; / 3° De l'exercice des fonctions de personnel d'encadrement ou de toute activité administrative au sein d'une fédération agréée ou d'une ligue professionnelle, ou de l'un des membres de celles-ci ; / 4° De la participation à toute autre activité organisée par une fédération sportive, une ligue professionnelle ou l'un de leurs membres, ou le comité national olympique et sportif français, ainsi qu'aux activités sportives impliquant des sportifs de niveau national ou international et financées par une personne publique, à moins que ces activités ne s'inscrivent dans des programmes ayant pour objet la prévention du dopage. / Lorsque le résultat d'analyse implique une substance spécifiée au sens de l'annexe I à la convention internationale mentionnée à l'article L. 230-2, ou lorsqu'une autre infraction aux dispositions du présent titre est en cause, d'une part, l'intéressé peut accepter la suspension provisoire décrite à l'alinéa précédent dans l'attente de la décision de la commission des sanctions, d'autre part, le président de l'Agence française de lutte contre le dopage peut, de sa propre initiative, ordonner une telle suspension provisoire à l'égard de l'intéressé. / La décision de suspension provisoire est motivée. L'intéressé est convoqué par le président de l'agence, dans les meilleurs délais, pour faire valoir ses observations sur cette mesure. / La durée de la suspension provisoire est déduite de la durée de l'interdiction de participer aux manifestations sportives que la commission des sanctions peut ultérieurement prononcer ".
3. Il résulte de l'instruction que M. B... A..., joueur du " Stade Français Paris Rugby ", a fait l'objet d'un contrôle antidopage le 19 mai 2019, à l'issue d'une rencontre du " Top XIV " opposant son équipe à celle du " Montpellier Hérault Rugby ". Le rapport d'analyse établi le 24 juin 2019 par le département des analyses de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) a révélé, dans l'échantillon A des urines de M. A..., la présence de testostérone et de ses métabolites, d'origine exogène, substances non spécifiées de la classe S1 des agents anabolisants, figurant sur la liste des substances interdites en permanence annexée au décret du 27 décembre 2018 portant publication de l'amendement à l'annexe I de la convention internationale contre le dopage dans le sport, adoptée à Paris le 19 octobre 2005. Par un courrier du 10 juillet 2019, le secrétaire général de l'AFLD a informé M. A... que ces éléments étaient susceptibles de révéler une infraction aux dispositions du I de l'article L. 232-9 du code du sport et qu'il avait la possibilité de demander l'analyse de l'échantillon B de ses urines. L'analyse de ce deuxième échantillon a confirmé, selon le rapport établi le 22 juillet 2019 par le département des analyses de l'AFLD, les résultats de l'analyse de l'échantillon A. Par un second courrier notifié 10 juillet 2019, la présidente de l'AFLD a prononcé à l'encontre de M. A... une mesure de suspension provisoire applicable à l'ensemble des activités mentionnées à l'article
L. 232-23-4 du code du sport. M. A... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de son exécution.
Sur les moyens mettant en cause, par la voie de l'exception d'illégalité, les dispositions de l'article L. 232-23-4 du code du sport :
4. M. A... soulève, à l'appui de sa requête, divers moyens mettant en cause la légalité des dispositions de l'article L. 232-23-4 du code du sport, issues de l'article 29 de l'ordonnance du 19 décembre 2018 relative aux mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour parfaire la transposition en droit interne des principes du code mondial antidopage, ordonnance dont le projet de loi de ratification été déposé à l'Assemblée nationale le 6 mars 2019, mais qui, à la date de la présente décision, n'a pas été ratifiée.
5. En premier lieu, M. A... a déclaré renoncer, lors de l'audience, dans le cadre de la présente instance, au moyen tiré de ce que la rédaction de l'article L. 232-23-4 du code du sport diffèrerait à la fois du texte figurant dans le projet du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d'Etat à l'occasion de son examen.
6. En deuxième lieu, M. A... soutient que l'article L. 232-23-4 du code du sport méconnaît le principe général du respect des droits de la défense dès lors qu'il n'organise une procédure contradictoire qu'immédiatement après l'édiction de la mesure de suspension du sportif, et non avant l'intervention de celle-ci. Toutefois, ce principe général n'impose pas, compte tenu de l'objet et de la portée d'une telle mesure, qui n'a qu'un caractère conservatoire et ne saurait être regardée comme une sanction, que la suspension du sportif ne puisse légalement intervenir qu'à l'issue d'une procédure contradictoire. Par ailleurs, si l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration soumet au respect d'une procédure contradictoire préalable les décisions qui doivent être motivée en application de l'article L. 211-2 du même code - au nombre desquelles celles qui constituent une mesure de police - ainsi, de façon générale que celles prises en considération de la personne, la seule circonstance qu'une ordonnance, prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, n'ait pas été ratifiée et soit temporairement soumise au régime contentieux des actes administratifs, ne fait pas obstacle à ce que ses dispositions dérogent à d'autres dispositions législatives. Au surplus, en vertu du 3° de l'article L. 121-2 du même code, les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière.
7. En troisième lieu, M. A... soutient que l'article L. 232-23-4 du code du sport porte une atteinte disproportionnée au principe constitutionnel du droit à l'emploi, garanti par le cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, dès lors qu'il ne prévoit pas de durée maximale à la mesure de suspension provisoire et qu'il interdit la participation du sportif non seulement aux compétitions, mais aussi aux entraînements. Cependant, d'une part, il résulte des termes mêmes de cet article que la suspension prend fin lorsqu'intervient la décision de la commission des sanctions, laquelle, ainsi qu'en dispose l'article L. L232-23-3-11 du même code, doit intervenir dans un délai raisonnable. L'article
L. 232-23-4 ne saurait donc être interprété comme faisant obstacle à la levée de la suspension dans l'hypothèse où, pour des raisons non imputables au sportif lui-même, la procédure devant la commission des sanctions n'aurait pas abouti dans un délai raisonnable. D'autre part, cet article ne prévoit, s'agissant des entraînements, que la suspension de la participation du sportif à ceux d'entre eux organisés par une fédération agréée ou une ligue professionnelle ou l'un des membres de celles-ci et préparant à une manifestation sportive. La suspension de la participation à ces entraînements repose sur un motif d'intérêt général, tiré de la protection de la santé du sportif suspecté d'avoir fait usage d'un produit dopant, ainsi, s'agissant des sports collectifs, comme en l'espèce le rugby, que de la protection de celle des autres joueurs susceptibles de s'entraîner avec lui.
8. Il est soutenu par M. A..., en quatrième lieu, que l'article L. 232-23-4 du code du sport serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il ne prévoit pas de durée maximale à la mesure de suspension provisoire, qu'il interdit la participation du sportif aux entraînements et, enfin, qu'il prévoit une compétence liée du président de l'AFLD pour prononcer la mesure de suspension, ce qui fait obstacle à ce que celui-ci puisse prendre en considération les éléments dont le sportif concerné pourrait se prévaloir ainsi que les conséquences de l'écoulement du temps. Les deux premières branches du moyen ne peuvent qu'être écartées compte tenu de ce qui a été dit aux points 6 et 7. S'agissant de la troisième, si l'article L. 232-23-4 prévoit un mécanisme de suspension obligatoire lorsqu'est en cause l'usage de substances non spécifiées, alors qu'il n'est que facultatif pour les substances spécifiées, cette distinction est fondée sur le fait que les substances non spécifiées, contrairement aux substances spécifiées, sont présumées être consommées exclusivement à des fins d'amélioration de la performance sportive. Les dispositions en cause ne font pas obstacle à une levée de la suspension dès qu'il apparaîtrait que les résultats de l'analyse sont erronés ou que le sportif suspendu fournirait des éléments, tels qu'une utilisation d'usage à des fins thérapeutiques, établissant qu'il n'a pas commis de manquement ; de plus, ainsi qu'il l'a été indiqué au point 7, la suspension ne saurait être maintenue au-delà d'un délai raisonnable.
9. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'illégalité de l'article
L. 232-23-4 du code du sport ne sont pas, en l'état de l'instruction, propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
Sur les moyens propres à la décision contestée :
10. M. A... invoque, en premier lieu, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise en méconnaissance des droits de la défense et du principe du caractère contradictoire de la procédure. Toutefois, la circonstance qu'il ait été entendu postérieurement à son édiction résulte de l'application même des dispositions de l'article L. 232-23-4 du code du sport, sur la légalité desquelles, ainsi qu'il a été dit au point 9, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas propres à créer un doute sérieux. Si la décision contestée, notifiée le
10 juillet 2019, ne lui a ouvert la possibilité de faire valoir ses observations qu'à compter du
18 juillet, le fait qu'un tel délai l'ait privé de la possibilité de participer à des entraînements avant même de pouvoir exposer ses observations sur la suspension dont il était l'objet ne saurait caractériser une méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure organisée par l'article L.  232-23-4.
11. En deuxième lieu, M. A... fait valoir que la mesure de suspension serait entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 232-23-4 et R. 232-64 du code du sport, dès lors que la présidente de l'AFLD l'a prononcée alors qu'elle ne disposait que des résultats de l'échantillon A, et avant même qu'il n'ait fait part de son intention de demander ou non l'analyse de l'échantillon B.
12. Aux termes de l'article R. 232-64 du code du sport : " Le laboratoire auquel il a été fait appel en application de l'article L. 232-18 procède à l'analyse de l'échantillon A, transmis en application de l'article R. 232-62. / Sauf demande contraire de l'agence, il conserve l'échantillon B en vue d'une éventuelle analyse de contrôle. Celle-ci est de droit à la demande de l'intéressé. Elle est effectuée à ses frais et dans les conditions prévues par les normes internationales. / La présence d'une substance interdite dans l'échantillon d'un sportif est établie : - soit au vu de la présence de cette substance, de l'un de ses métabolites ou de ses marqueurs, dans l'échantillon A lorsque le sportif ne demande pas l'analyse de l'échantillon B
- soit, lorsque l'analyse de l'échantillon B est demandée par le sportif ou par l'agence, si les résultats de cette analyse confirment la présence de la substance décelée dans l'échantillon A, ou de l'un de ses métabolites ou de ses marqueurs. "
13. Si les dispositions citées au point précédent prévoient les conditions qui doivent être satisfaites pour que la présence d'une substance interdite dans l'échantillon d'un sportif soit regardée comme établie, l'article L. 232-23-4 du code du sport ne subordonne pas la suspension du sportif au caractère " établi " de la présence d'une substance interdite mais au seul fait qu'un résultat d'analyse " implique une substance interdite ". Il ne découle donc pas de ses dispositions que le président de l'AFLD serait tenu d'attendre les résultats de l'analyse de l'échantillon B, lorsque celle-ci est demandée par le sportif, avant de pouvoir légalement prononcer une mesure de suspension. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit au point 3, les résultats de l'analyse de l'échantillon B ont confirmé ceux de l'échantillon A.
14. En troisième lieu, les arguments invoqués par M. A... pour soutenir que la décision contestée serait entachée d'erreur de fait ou que le manquement ne serait pas suffisamment établi ne permettent pas, en l'état, de remettre en cause les résultats des analyses auxquelles il a été procédé et n'apportent pas d'éléments expliquant ceux-ci par d'autre cause que l'absorption de testostérone.
15. Enfin, compte tenu du régime juridique applicable à cette mesure de suspension en vertu de l'article L. 232-23-4 du sport et de son objet, M. A... ne saurait utilement soutenir qu'elle présentait un caractère disproportionné à la date à laquelle elle a été prise et n'établit pas, en tout état de cause, qu'elle aurait acquis un tel caractère à la date de la présente ordonnance.
16. Aucun de ces moyens n'est, par suite, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.
17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence, que la requête de M. A... doit être rejetée, y compris, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par l'AFLD.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de l'Agence française de lutte contre le dopage tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A..., à l'Agence française de lutte contre le dopage et à la ministre des sports.