Conseil d'État · Juge des référés — 5 août 2019

Vu la procédure suivante :
M. B...A...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à la Ville de Paris d'assurer à son profit la prise en charge prévue par le 6ème alinéa de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, dans l'attente d'une prise en charge dans un foyer d'accueil médicalisé. Par une ordonnance n° 1914270 du 11 juillet 2019, le juge des référés du tribunal administratif a enjoint à la maire de Paris d'accorder à M. A..., à titre provisoire et dans l'attente soit de sa prise en charge au sein d'un foyer d'accueil médicalisé soit de l'adoption d'un plan d'accompagnement, la prise en charge prévue par le sixième alinéa de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, d'autre part, a rejeté le surplus de conclusions de la demande.
Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ville de Paris demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de rejeter la demande de M.A... ;
3°) d'enjoindre à l'Etat de prendre en charge M. A...dans l'attente de sa prise en charge au sein d'un foyer d'accueil médicalisé ou de l'adoption d'un plan d'accompagnement global ;
4°) à titre subsidiaire, de mettre à la charge de l'Etat les dépenses que la Ville de Paris devra exposer pour prendre en charge M. A...au titre de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles.
La Ville de Paris soutient que l'ordonnance attaquée :
- omet de statuer sur ses conclusions tendant à mettre en cause l'Etat ;
- apprécie inexactement l'existence d'une urgence dès lors que la situation de M. A...résulte d'un défaut de diligences de sa part et que d'autres solutions existent pour assurer sa prise en charge temporaire ;
- est entachée d'inexacte appréciation quant à l'existence d'une carence caractérisée de sa part.
Elle soutient, en outre, que l'Etat doit assurer les conséquences du défaut de prise en charge des besoins de M.A....
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er  août 2019, M. A...conclut au rejet de la requête de la Ville de Paris. Il soutient que ses moyens ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés le 1er août et 2 août 2019, la ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête de la Ville de Paris. Elle soutient que ses moyens ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Ville de Paris, d'autre part, M.A..., la ministre des solidarités et de la santé et la Maison départementale des personnes handicapées ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du vendredi 2 août 2019 à 9 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Ville de Paris ;
- Me Meier-Bourdeau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A...;
- les représentants de M. A...;
- les représentants de la ministre des solidarités et de la santé ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 2 août à 15 heures puis au 2 août à 19 heures ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code civil ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
Sur la situation du litige :
1. Il résulte de l'instruction que M.A..., né le 16 février 2001, souffre d'un syndrome autistique sévère, associé notamment à des épisodes d'agressivité, à son propre égard et à l'égard d'autrui, qui requièrent une surveillance continue et un accompagnement adapté de sa vie quotidienne.
2. Il a fait l'objet, le 24 avril 2017, d'une mesure d'assistance éducative prise sur le fondement du 5° de l'article 375-3 du code civil par le juge des enfants du tribunal de grande instance de Paris, le confiant à l'association " Ohaleï yaacov - Le silence des justes " jusqu'à la date de sa majorité, le 16 février 2019.
3. Par une décision du 12 avril 2019, la maire de Paris a rejeté sa demande tendant à ce qu'il bénéficie, au-delà de cette date, d'une mesure de prise en charge temporaire par cette même association, assurée par la Ville de Paris au titre des dispositions du sixième alinéa de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles.
4. Enfin, par une décision du 26 juin 2019, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de la maison départementale des personnes handicapées de Paris a décidé, sur le fondement des dispositions de l'article L. 241-6 du code de l'action sociale et des familles, l'orientation de M. A...en foyer d'accueil médicalisé, sous le régime de l'internat permanent.
5. La Ville de Paris relève appel de l'ordonnance du 11 juillet 2019 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur une demande présentée par M. A... sur fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a enjoint à la maire de Paris de lui accorder, à titre provisoire et dans l'attente soit d'une prise en charge au sein d'un foyer d'accueil médicalisé, soit de l'adoption d'un plan d'accompagnement global, la prise en charge prévue par le sixième alinéa de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles dans un délai de huit jours à compter de la notification de son ordonnance.
Sur les conclusions dirigées contre l'ordonnance en tant qu'elle statue sur les conclusions de M.A... :
6. Ces conclusions doivent être regardées comme dirigées contre les articles 2 et 3 de l'ordonnance attaquée, qui font partiellement droit à la demande de M.A....
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :
7. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". En vertu de cet article, le juge administratif des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par une urgence particulière, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Ces dispositions législatives confèrent au juge des référés le pouvoir de prendre, dans les délais les plus brefs et au regard de critères d'évidence, les mesures de sauvegarde nécessaires à la protection des libertés fondamentales.
8. Aux termes de l'article L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles : " La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l'origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie (...) ". Aux termes de l'article L. 246-1 du même code : " Toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique et des troubles qui lui sont apparentés bénéficie, quel que soit son âge, d'une prise en charge pluridisciplinaire qui tient compte de ses besoins et difficultés spécifiques. /Adaptée à l'état et à l'âge de la personne, cette prise en charge peut être d'ordre éducatif, pédagogique, thérapeutique et social (...) ". Ces dispositions imposent à l'Etat et aux autres personnes publiques chargées de l'action sociale en faveur des personnes handicapées d'assurer, dans le cadre de leurs compétences respectives, une prise en charge effective dans la durée, pluridisciplinaire et adaptée à l'état comme à l'âge des personnes atteintes du syndrome autistique. Si une carence dans l'accomplissement de cette mission est de nature à engager la responsabilité de ces autorités, elle n'est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, que si elle est caractérisée, au regard notamment des pouvoirs et des moyens dont disposent ces autorités, et si elle entraîne des conséquences graves pour la personne atteinte de ce syndrome, compte tenu notamment de son âge et de son état.
En ce qui concerne l'urgence :
9. Il résulte de l'instruction et n'a d'ailleurs pas été sérieusement contesté lors de l'audience de référé tenue le 2 août 2019, que toute interruption de l'accompagnement spécialisé dont bénéficie actuellement M.A..., telle qu'elle pourrait notamment résulter d'un retour au domicile de son père ou d'une hospitalisation en établissement de santé, serait de nature à entraîner, à très brève échéance, une importante altération de son état, interrompant les progrès observés dans la maîtrise de ses manifestations de violence et le plaçant, ainsi que son entourage, dans une situation potentiellement dangereuse.
10. La Ville de Paris n'est, par suite, pas fondée à soutenir qu'en jugeant qu'il existait une urgence à maintenir, au profit de M.A..., un dispositif d'accompagnement de son syndrome autistique de même nature que celui qui, assuré par l'association " Ohaleï yaacov - Le silence des justes ", l'a entouré jusqu'à sa majorité, le juge des référés aurait inexactement apprécié la condition d'urgence posée par les dispositions, citées ci-dessus, de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
11. Est à cet égard sans incidence la circonstance, à la supposer avérée, que l'entourage familial ou professionnel de M. A...n'aurait pas engagé suffisamment tôt les démarches nécessaires pour obtenir, dès la majorité de ce dernier, une décision d'orientation ou l'élaboration d'un plan d'accompagnement global de la part de la maison départementale des personnes handicapées de Paris. Est également sans incidence sur l'urgence qui s'attache à la situation de M. A...la question de savoir si l'association " Ohaleï yaacov - Le silence des justes " serait, le cas échéant, en mesure d'assurer sa prise en charge sur ses ressources propres, dès lors qu'il n'est pas contesté que le financement de son accompagnement relève, ainsi qu'il a été dit au point 8, des personnes publiques en charge de l'action sociale.
En ce qui concerne la carence reprochée à la Ville de Paris :
12. Aux termes, d'une part, de l'article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles : " La protection de l'enfance vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l'enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits. (...) Ces interventions peuvent également être destinées à des majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre (...) ". L'article L. 221-1 du même code dispose que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : / 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ; (...) ". L'article L. 222-5 du même code prévoit que : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental : 1° Les mineurs qui ne peuvent demeurer provisoirement dans leur milieu de vie habituel et dont la situation requiert un accueil à temps complet ou partiel, modulable selon leurs besoins, en particulier de stabilité affective, ainsi que les mineurs rencontrant des difficultés particulières nécessitant un accueil spécialisé, familial ou dans un établissement ou dans un service tel que prévu au 12° du I de l'article L. 312-1 ; (...) / Peuvent être également pris en charge à titre temporaire par le service chargé de l'aide sociale à l'enfance les mineurs émancipés et les majeurs âgés de moins de vingt et un ans qui éprouvent des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants. ". Enfin, l'article L. 344-5 de ce code prévoit que l'aide sociale départementale finance le reste à charge de l'hébergement et de l'entretien dans les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes handicapées adultes, mentionnés au 7° du I de l'article L. 312-1 du même code, l'article L. 313-3 précisant que ces établissements sont autorisés par une décision conjointe du président du conseil départemental et du directeur général de l'agence régionale de santé.
13. Aux termes, d'autre part, des 5èmes à 7ème alinéas de l'article L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles : " Un plan d'accompagnement global est élaboré sur proposition de l'équipe pluridisciplinaire avec l'accord préalable de la personne concernée ou de son représentant légal : / 1° En cas d'indisponibilité ou d'inadaptation des réponses connues ; / 2° En cas de complexité de la réponse à apporter, ou de risque ou de constat de rupture du parcours de la personne. ". Et aux termes du 6ème alinéa de l'article L. 146-8 du même code : " Si la mise en oeuvre du plan d'accompagnement global le requiert, et notamment lorsque l'équipe pluridisciplinaire ne peut pas proposer une solution en mesure de répondre aux besoins de la personne, la maison départementale des personnes handicapées demande à l'agence régionale de santé, aux collectivités territoriales, aux autres autorités compétentes de l'Etat ou aux organismes de protection sociale membres de la commission exécutive mentionnée à l'article L. 146-4 d'y apporter leur concours sous toute forme relevant de leur compétence ".
14. Ainsi qu'il a été dit au point 2, le département de Paris, devenu la Ville de Paris, a pris en charge les dépenses correspondant à la prise en charge de M. A...dans un établissement géré par l'association " Ohaleï yaacov - Le silence des justes " avant sa majorité. Par ailleurs, il appartiendra à la Ville de Paris de faire de même, pour l'essentiel des frais d'hébergement, d'entretien et d'accompagnement à la vie sociale de M.A..., une fois qu'il aura été admis, conformément à l'orientation fixée par la CDAPH, dans un foyer d'accueil médicalisé. Dès lors, compte tenu de cette orientation et de ce qu'il résulte de l'instruction, d'une part, l'indisponibilité immédiate de toute place adaptée aux besoins de M. A... et, d'autre part, l'existence de démarches activement engagées en vue d'assurer une solution d'accueil de nature à se substituer rapidement à la prise en charge par l'association " Ohaleï yaacov - Le silence des justes ", il y a lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de regarder comme constitutif d'une carence caractérisée au sens et pour l'application de la règle rappelée au point 8, le refus de la Ville de Paris de continuer de s'acquitter, à titre provisoire, des sommes qui sont liées à cette prise en charge, grâce à un financement assuré au titre du sixième alinéa de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles.
15. La Ville de Paris n'est, par suite, pas fondée à soutenir que l'ordonnance attaquée a, en lui imposant ce financement dans l'attente, soit d'une prise en charge de M. A... au sein d'un foyer d'accueil médicalisé, soit de l'adoption d'un plan d'accompagnement global de l'intéressé déterminant les solutions transitoires adaptées à sa situation de handicap et leurs modalités de financement, fait une inexacte application des dispositions citées aux points 7, 8, 12 et 13 ci-dessus.
Sur les conclusions dirigées contre l'ordonnance en tant qu'elle aurait omis de statuer sur certaines conclusions de la Ville de Paris :
16. En défense devant le juge des référés du tribunal administratif de Paris, la Ville de Paris a conclu, dans l'hypothèse où celui-ci ferait droit à la demande de M. A...relative à une prise en charge sur le fondement de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, à ce que l'Etat, en la personne de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France, soit appelé à la garantir des frais correspondants. L'ordonnance attaquée, qui omet de statuer sur ce chef de conclusions alors qu'elle fait droit à la demande de M.A..., doit par suite être annulée en tant qu'elle omet de statuer.
17. Il y a lieu, dans la mesure de l'annulation prononcée, d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions de première instance de la Ville de Paris tendant à l'appel en garantie de l'Etat.
18. Il résulte des dispositions des articles L. 344-5 et R. 314-140 du code de l'action sociale et des familles que les foyers d'accueil médicalisés mentionnés au 7° de I de l'article L.312-1 du même code bénéficient, outre d'un tarif journalier afférent à l'hébergement et à l'accompagnement à la vie sociale versé par le département du domicile de la personne prise en charge, d'un forfait global de soins fixé, au nom de l'Etat, par le directeur général de l'agence régionale de santé dans le ressort de laquelle ils sont implantés, versé par l'assurance maladie.
19. Compte tenu, d'une part, de ce que la présente décision reconnaît l'obligation, pour la Ville de Paris, d'assurer une prise en charge des dépenses d'accompagnement de M. A...sur le double fondement des obligations qui découlent de l'article L.222-5 du code de l'action sociale et des familles et de celles qui résultent des dispositions des articles L.114-1-1 et L. 344-5 du même code et, d'autre part, de la décision d'orientation en foyer d'accueil médicalisé prise le 26 juin 2019 par CDAPH de Paris à l'égard de M.A..., la Ville de Paris est susceptible, si elle s'y croit fondée, de demander que la charge finale du financement des mesures qu'il lui revient de prendre, à titre transitoire, en exécution de l'article 2 de l'ordonnance du 11 juillet 2019 du juge des référés du tribunal administratif de Paris incombe, pour partie, à l'assurance maladie sur la base d'un montant fixé par l'Etat.
20. Cependant, en tout état de cause, le juge des référés ne peut intervenir, en application de l'article L.521-2 du code de justice administrative cité au point 7, que pour prendre des mesures justifiées par une urgence particulière et de nature à mettre fin immédiatement ou à très bref délai à l'atteinte constatée à une liberté fondamentale. Il résulte de l'instruction que, compte tenu de ce qu'implique l'exécution de l'article 2 de l'ordonnance du 11 juillet 2019 du juge des référés du tribunal administratif de Paris, ni la situation de M. A...ni aucune autre circonstance n'appelle de mesure à prendre, sur le fondement de l'article L.521-2 du code de justice administrative, pour la répartition finale entre l'Etat, l'assurance maladie et la Ville de Paris, des coûts exposés par la Ville de Paris.
21. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions présentées par la Ville de Paris tendant à ce que le juge des référés condamne l'Etat à la garantir des frais exposés par elle au titre de la prise en charge de M.A....
O R D O N N E :
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Article 1er : Les conclusions de la Ville de Paris dirigées contre les articles 2 et 3 de l'ordonnance du 11 juillet 2019 du juge des référés du tribunal administratif de Paris sont rejetées.
Article 2 : L'ordonnance du 11 juillet 2019 du juge des référés du tribunal administratif de Paris est annulée en tant qu'elle omet de statuer sur les conclusions de la Ville de Paris tendant à ce que l'Etat la garantisse des frais de prise en charge de M.A....
Article 3 : Les conclusions de première instance de la Ville de Paris tendant à ce que l'Etat la garantisse des frais de prise en charge de M. A...sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la Ville de Paris, à M. B...A..., à la ministre des solidarités et de la santé et à la maison départementale des personnes handicapées.