Conseil d'État · 1ère - 4ème chambres réunies — 21 octobre 2019

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 420746, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 18 mai 2018 et 25 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle la ministre des solidarités et de la santé a rejeté sa demande du 17 janvier 2018 tendant à l'abrogation de l'arrêté du 12 juillet 2017 fixant les listes des infections transmissibles prescrivant ou portant interdiction de certaines opérations funéraires mentionnées à l'article R. 2213-2-1 du code général des collectivités territoriales ;
2°) d'enjoindre à la ministre des solidarités et de la santé d'abroger, dès le lendemain de la notification de la décision qui sera rendue, cet arrêté ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 420747, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 18 mai 2018 et 25 mars 2019, le syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande du 17 janvier 2018 tendant à l'abrogation du décret n° 2017-983 du 10 mai 2017 relatif aux conditions d'intervention des thanatopracteurs et à l'information des familles concernant les soins de conservation ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ce décret dans le délai d'un mois ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 420748, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 18 mai 2018 et 25 mars 2019, le syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle la ministre du travail, le ministre de l'intérieur et la ministre des solidarités et de la santé ont rejeté sa demande du 17 janvier 2018 tendant à l'abrogation de l'arrêté du 10 mai 2017 fixant les conditions de réalisation des soins de conservation à domicile ;
2°) d'enjoindre aux ministres d'abroger cet arrêté ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la santé publique ;
- le code du travail ;
- le décret n° 2016-1758 du 16 décembre 2016 ;
- l'arrêté du 18 mai 2010 ;
- l'arrêté du 10 juillet 2013 ;
- l'arrêté du 26 décembre 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, Robillot, avocat du syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés ;
Considérant ce qui suit :
1. Il résulte des dispositions des articles L. 2223-19 et L. 2223-19-1 du code général des collectivités territoriales issues de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé que les soins de conservation ou soins de thanatopraxie, qui relèvent de la mission de service public du service extérieur des pompes funèbres, " ont pour finalité de retarder la thanatomorphose et la dégradation du corps, par drainage des liquides et des gaz qu'il contient et par injection d'un produit biocide ". En vertu de l'article L. 2223-20 du même code, le règlement national des pompes funèbres, établi par décret en Conseil d'Etat après avis du Conseil national des opérations funéraires, détermine notamment les conditions d'intervention des personnes susceptibles de réaliser ces soins. Le décret du 10 mai 2017 relatif aux conditions d'intervention des thanatopracteurs et à l'information des familles concernant les soins de conservation, pris en application de ces dispositions, détermine ainsi, notamment, les conditions d'intervention des thanatopracteurs en précisant les différents lieux dans lesquels peuvent être réalisés les soins de conservation et, lorsque ces soins sont réalisés au domicile du défunt, prévoit que les équipements du thanatopracteur et la configuration de la pièce doivent répondre à des exigences minimales, fixées par arrêté des ministres chargés de la santé, du travail et de l'intérieur pris après avis du Haut Conseil de la santé publique. Ces exigences ont été précisées par l'arrêté du 10 mai 2017 fixant les conditions de réalisation des soins de conservation à domicile. Enfin, l'arrêté du 12 juillet 2017 fixant les listes des infections transmissibles prescrivant ou portant interdiction de certaines opérations funéraires mentionnées à l'article R. 2213-2-1 du code général des collectivités territoriales supprime de la liste des infections transmissibles interdisant la pratique des soins de conservation sur les corps des personnes décédées, auparavant fixée par un arrêté du 20 juillet 1998, les virus de l'immunodéficience humaine (VIH) et de l'hépatite B et C.
2. Le syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés a saisi, par des courriers du 17 janvier 2018, le Premier ministre et les ministres chargés de la santé, du travail et de l'intérieur de demandes d'abrogation du décret et de l'arrêté du 10 mai 2017 et de 1'arrêté du 12 juillet 2017, en faisant valoir l'insuffisance des mesures prises par le pouvoir réglementaire pour assurer la protection des thanatopracteurs, eu égard à la possibilité de pratiquer des soins de conservation sur les corps des personnes décédées d'infection à VIH ou d'hépatite B ou C. Par trois requêtes qu'il y a lieu de joindre, il demande l'annulation pour excès de pouvoir des décisions implicites de rejet nées de l'absence de réponse à ses demandes.
3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé (...) ". En outre, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Par suite, lorsqu'il est saisi de conclusions à fin d'annulation du refus d'abroger un tel acte, le juge de l'excès de pouvoir est amené à contrôler la légalité de ce refus en appréciant celle de l'acte dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.
Sur le refus d'abroger le décret et l'arrêté du 10 mai 2017 :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique, toute personne malade " a droit au respect de sa vie privée et au secret des informations la concernant. / Excepté dans les cas de dérogation expressément prévus par la loi, ce secret (...) s'impose à tous les professionnels intervenant dans le système de santé. (...) / Le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informations concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droits, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, dans la mesure où elles leur sont nécessaires pour leur permettre de connaitre les causes de la mort, de défendre la mémoire du défunt ou de faire valoir leurs droits, sauf volonté contraire exprimée par la personne avant son décès ". L'accès des thanatopracteurs au dossier médical d'un défunt, qui touche notamment aux garanties fondamentales reconnues aux patients, n'est ni prévu, ni impliqué nécessairement par les dispositions législatives relatives à l'exercice de leur profession. Il ne saurait être institué par le pouvoir réglementaire, qui ne dispose pas de la compétence pour ce faire. Par suite, le syndicat requérant n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que le décret et l'arrêté du 10 mai 2017 seraient illégaux faute de prévoir un tel accès pour permettre au thanatopracteur de connaître les causes du décès et d'en tenir compte dans l'application des règles de sécurité en cas de soins de conservation.
5. En deuxième lieu, le décret du 10 mai 2017, pris sur le fondement de l'article L. 2223-20 du code général des collectivités territoriales, a pour objet de déterminer les conditions d'intervention des thanatopracteurs et l'information des familles concernant les soins de conservation. L'arrêté du même jour fixe les conditions de réalisation des soins de conservation à domicile. Ni l'un ni l'autre de ces textes n'ont pour objet de fixer les conditions de capacité professionnelle et de formation des thanatopracteurs. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le décret et l'arrêté du 10 mai 2017 seraient illégaux faute de prévoir la mise en place d'une formation à la réalisation de soins de conservation sur les personnes atteintes, de leur vivant, par les virus de l'hépatite B ou C ou de l'immunodéficience humaine.
6. En troisième lieu, le 11° de l'article 2 du décret du 10 mai 2017 insère dans le code général des collectivités territoriales un article R. 2223-132, qui renvoie à un arrêté des ministres chargés de la santé, du travail et de l'intérieur pris après avis du Haut conseil de la santé publique la fixation des exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les équipements du thanatopracteur et la configuration de la pièce, lorsque les soins de conservation sont réalisés au domicile du défunt. Ces exigences ont été fixées par l'arrêté du 10 mai 2017, qui précise les équipements de protection individuelle à usage unique que doit porter le thanatopracteur, comportant notamment un masque de protection respiratoire adapté contre les risques biologiques et chimiques, ainsi que des équipements de protection des mains, des yeux et du visage, du corps et des pieds, et qui prévoit que les objets perforants utilisés sont dotés, dans la mesure du possible, de dispositifs médicaux de sécurité, en renvoyant sur ce point aux dispositions, applicables aux salariés quel que soit le lieu de réalisation des soins de conservation, de l'arrêté du 10 juillet 2013 relatif à la prévention des risques biologiques auxquels sont soumis certains travailleurs susceptibles d'être en contact avec des objets perforants. Le même arrêté fixe aussi des exigences tenant notamment à la surface, à l'isolation et à la ventilation de la pièce dans laquelle peuvent être réalisés les soins de conservation, qui doivent être vérifiées avant la vente de la prestation, ainsi qu'aux équipements et matériels nécessaires.
7. Par l'adoption de l'arrêté du 10 mai 2017, suivant sur ce point l'avis du Haut Conseil de la santé publique, les ministres compétents ont ainsi renforcé les obligations, résultant jusque-là pour les seuls salariés de l'arrêté du 10 juillet 2013, de protection individuelle incombant aux thanatopracteurs lorsqu'ils pratiquent des soins de conservation au domicile du défunt. Contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, ces mesures ne visent pas seulement la prévention de la transmission virale entre patients mais également la protection des travailleurs concernés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire aurait ainsi pris des mesures impropres à protéger les thanatopracteurs contre les risques infectieux et chimiques.
8. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que les décisions refusant d'abroger le décret et l'arrêté du 10 mai 2017 seraient illégales, ni que le refus d'abroger l'arrêté du 10 mai 2017 devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation du refus d'abroger le décret du même jour.
Sur le refus d'abroger l'arrêté du 12 juillet 2017 :
9. En premier lieu, aux termes du I de l'article R. 2213-2-1 du code général des collectivités territoriales : " Un arrêté du ministre chargé de la santé, pris après avis du Haut conseil de la santé publique, fixe : / (...) e) La liste des infections transmissibles qui interdisent la pratique des soins de conservation ". En vertu de ces dispositions, le ministre chargé de la santé avait compétence pour prendre l'arrêté du 12 juillet 2017 fixant la liste des infections transmissibles prescrivant ou portant interdiction de certaines opérations funéraires mentionnées à l'article R. 2213-2-1 du code général des collectivités territoriales. Le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait également dû être signé par le ministre de l'intérieur au titre de ses compétences en matière de police funéraire.
10. En deuxième lieu, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie celui de la Constitution du 4 octobre 1958, la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé (...) ".
11. D'une part, l'entrée en vigueur de la levée de l'interdiction de pratiquer des soins de conservation des corps des personnes décédées porteuses des virus de l'immunodéficience humaine ou de l'hépatite B ou C a été précédée de l'adoption des mesures réglementaires mentionnées au point 6, précisant les conditions auxquelles des soins peuvent être pratiqués au domicile du défunt et renforçant, dans ce cas, les exigences résultant de l'arrêté du 10 juillet 2013. Elle a également été assortie de l'obligation de vaccination des thanatopracteurs contre le virus de l'hépatite B, prévue par des dispositions de l'article 214 de la loi du 26 janvier 2016 figurant désormais à l'article L. 3111-3 du code de la santé publique, dont le décret du 16 décembre 2016 relatif à la vaccination contre l'hépatite B des thanatopracteurs et l'arrêté du 26 décembre 2016 relatif aux conditions de vérification de l'immunisation des thanatopracteurs en formation pratique et en exercice soumis à l'obligation de vaccination contre l'hépatite B prévoient les conditions de mise en oeuvre au 1er janvier 2018.
12. D'autre part, si les travaux menés en vue du renforcement de la formation des thanatopracteurs, préconisé notamment par le Haut Conseil de la santé publique, n'ont pas encore abouti, l'accès au diplôme national de thanatopracteur comprend une formation à la microbiologie, à l'hygiène et à la toxicologie et, depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté du 18 mai 2010 fixant les conditions d'organisation de la formation et de l'examen d'accès au diplôme national de thanatopracteur, une formation à la sécurité sanitaire et à l'évaluation des risques sanitaires, et l'arrêté du 10 juillet 2013 relatif à la prévention des risques biologiques auxquels sont soumis certains travailleurs susceptibles d'être en contact avec des objets perforants impose à l'employeur, notamment, d'informer les travailleurs sur " les bonnes pratiques en matière de prévention " et d'organiser " la formation des travailleurs dès l'embauche, (...) portant notamment sur : / 1. Les risques associés aux AES [accidents exposant au sang ou à un autre liquide biologique considéré comme potentiellement contaminant]. / 2. Les mesures de prévention (...) / 3. Les procédures de déclaration des AES (...) / 4. Les mesures à prendre en cas d'AES " en précisant que : " La formation des travailleurs sera renouvelée régulièrement, notamment en cas de modification de l'organisation du travail ou des procédures ".
13. Eu égard aux conditions mises à la pratique de ces soins et à l'obligation de formation de leurs salariés qui pèse sur les employeurs, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu les exigences qui découlent du onzième alinéa du Préambule de 1946 ni commis d'erreur manifeste d'appréciation en abrogeant, par l'arrêté du 12 juillet 2017, l'arrêté du 20 juillet 1998 qui interdisait la pratique des soins de conservation sur les corps des personnes décédées d'hépatite virale B ou C ou d'infection à VIH.
14. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le refus d'abroger l'arrêté du 12 juillet 2017 serait illégal ou devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation du refus d'abroger le décret et l'arrêté du 10 mai 2017.
15. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes du syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés doivent être rejetées, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés, au Premier ministre et à la ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée à la ministre du travail et au ministre de l'intérieur.