Conseil d'État · 6ème - 5ème chambres réunies — 29 novembre 2019

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 425519, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 20 novembre 2018, 5 juillet et 5 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département des Alpes-de-Haute-Provence pour la campagne 2018-2019 ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire de procéder, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, à l'abrogation de l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 425525, par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 20 novembre 2018, 5 juillet et 5 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département des Alpes-Maritimes pour la campagne 2018-2019 ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire de procéder, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, à l'abrogation de l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 425531, par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 21 novembre 2018, 5 juillet et 5 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département des Bouches-du-Rhône pour la campagne 2018-2019 ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire de procéder, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, à l'abrogation de l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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4° Sous le n° 425533, par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 21 novembre 2018, 5 juillet et 5 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département du Vaucluse pour la campagne 2018-2019 ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire de procéder, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, à l'abrogation de l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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5° Sous le n° 425545, par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 21 novembre 2018, 5 juillet et 5 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département du Var pour la campagne 2018-2019 ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire de procéder, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, à l'abrogation de l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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6° Sous le n° 425732, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 26 novembre 2018, 3 juillet et 9 août 2019 et au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département des Bouches-du-Rhône pour la campagne 2018-2019 ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article R. 621-1 du code de justice administrative, la désignation d'un expert en vue de déterminer la proportion d'oiseaux autres que ceux autorisés à la capture par l'emploi de gluaux qui ont été accidentellement capturés dans des gluaux lors des dernières saisons de chasse ;
3°) à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la conformité de la chasse aux gluaux autorisée par l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse avec les articles 8 et 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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7° Sous le n° 425733, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés les 26 novembre 2018, 3 juillet et 9 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département des Alpes-de-Haute-Provence pour la campagne 2018-2019 ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article R. 621-1 du code de justice administrative, la désignation d'un expert en vue de déterminer la proportion d'oiseaux autres que ceux autorisés à la capture par l'emploi de gluaux qui ont été accidentellement capturés dans des gluaux lors des dernières saisons de chasse ;
3°) à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la conformité de la chasse aux gluaux autorisée par l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse avec les articles 8 et 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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8° Sous le n° 425734, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 26 novembre 2018, 3 juillet et 9 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département du Var pour la campagne 2018-2019 ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article R. 621-1 du code de justice administrative, la désignation d'un expert en vue de déterminer la proportion d'oiseaux autres que ceux autorisés à la capture par l'emploi de gluaux qui ont été accidentellement capturés dans des gluaux lors des dernières saisons de chasse ;
3°) à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la conformité de la chasse aux gluaux autorisée par l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse avec les articles 8 et 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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9° Sous le n° 425735, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés les 26 novembre 2018, 3 juillet et 9 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département de Vaucluse pour la campagne 2018-2019 ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article R. 621-1 du code de justice administrative, la désignation d'un expert en vue de déterminer la proportion d'oiseaux autres que ceux autorisés à la capture par l'emploi de gluaux qui ont été accidentellement capturés dans des gluaux lors des dernières saisons de chasse ;
3°) à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la conformité de la chasse aux gluaux autorisée par l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse avec les articles 8 et 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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10° Sous le n° 425736, par une requête, par un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés les 26 novembre 2018, 3 juillet et 9 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 24 septembre 2018 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants dans le département des Alpes-Maritimes pour la campagne 2018-2019 ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article R. 621-1 du code de justice administrative, la désignation d'un expert en vue de déterminer la proportion d'oiseaux autres que ceux autorisés à la capture par l'emploi de gluaux qui ont été accidentellement capturés dans des gluaux lors des dernières saisons de chasse ;
3°) à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la conformité de la chasse aux gluaux autorisée par l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse avec les articles 8 et 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le traité sur l'Union européenne, notamment son article 3 ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ;
- la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 ;
- la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 ;
- le code de l'environnement ;
- l'arrêté du 26 juin 1987 fixant la liste des espèces de gibier dont la chasse est autorisée ;
- l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
- les arrêts 252/85 du 27 avril 1988, C-79/03 du 9 décembre 2004 et C-557/15 du 21 juin 2018 de la Cour de justice de l'Union européenne ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Airelle Niepce, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l'association One Voice, et à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la Ligue pour la protection des oiseaux ;
Vu les cinq notes en délibéré, enregistrées le 26 novembre 2019, présentées par la Ligue pour la protection des oiseaux dans le cadre des requêtes nos 425732 à 425736 ;
Considérant ce qui suit :
1. Par cinq arrêtés du 24 septembre 2018 relatifs à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles noirs destinés à servir d'appelants pour la campagne de chasse 2018-2019, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire a fixé respectivement à 2 900 dans le département des Alpes-de-Haute-Provence, à 400 dans le département des Alpes-Maritimes, à 11 400 dans le département des Bouches-du-Rhône, à 12 200 dans le département du Var et à 15 600 dans le département de Vaucluse, le nombre maximum de grives et merles noirs pouvant être capturés par l'emploi des gluaux pendant cette campagne de chasse. Respectivement par les requêtes nos 425519, 425525, 425531, 425533, 425545 et nos 425732 à 425736, l'association One Voice et la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) demandent l'annulation pour excès de pouvoir de ces cinq arrêtés.
2. Les requêtes de l'association One Voice et de la LPO sont dirigées contre les mêmes décisions, il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur les interventions :
3. La Fédération nationale des chasseurs justifie d'un intérêt suffisant au maintien des arrêtés attaqués. Ainsi, ses interventions dans le cadre des requêtes nos 425732 à 425736 sont recevables.
Sur la légalité externe des arrêtés :
4. Aux termes des I et II de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / (...) / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. / II. - Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l'Etat, (...). Au plus tard à la date de la mise à disposition prévue au premier alinéa du présent II, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues. / (...) / Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. / (...) / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. "
5. Il ressort des pièces des dossiers qu'une consultation du public a été organisée du 24 juillet au 14 août 2018 sur le site internet du ministère de la transition écologique et solidaire et qu'un document de synthèse de cette consultation y a été mis en ligne le 1er octobre 2018. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des exigences résultant des dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ne peuvent qu'être écartés.
Sur la légalité interne des arrêtés :
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement :
6. En premier lieu, aux termes de l'articles L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. (...) / II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / (...) / 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. / (...) ".
7. La réglementation résultant de l'arrêté du 17 août 1989, relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse, et des arrêtés attaqués vise à permettre, dans le cadre fixé par l'article L. 424-4 du code de l'environnement, un recours limité au mode de chasse consacré par les usages traditionnels que constitue l'emploi des gluaux pour la capture de quatre espèces de grives et des merles noirs, dont la chasse, selon les modes et moyens mentionnés par le même article L. 424-4, est par ailleurs autorisée en vertu de l'arrêté du 26 juin 1987 fixant la liste des espèces de gibier dont la chasse est autorisée. A cet égard, l'article 6 de l'arrêté du 17 août 1989 renvoie à un arrêté ministériel annuel, pris pour chacun des cinq départements concernés, la fixation du nombre maximum d'oiseaux pouvant être capturés par l'emploi de gluaux afin de respecter la condition tenant à un prélèvement en petites quantités posée par l'article L. 424-4 du code de l'environnement. Or, ces dispositions n'ont pas été modifiées dans un sens permettant un recours plus large à la capture de grives et merles noirs par l'emploi de gluaux. Au demeurant, il résulte de leurs termes mêmes que les arrêtés attaqués ont autorisé la capture maximum totale de 42 500 grives ou merles noirs par l'emploi des gluaux sur l'ensemble des cinq départements concernés par l'arrêté du 17 août 1989 pour la campagne 2018-2019, soit un nombre inférieur à celui retenu pour la campagne 2017-2018, qui était de 78 000. Par suite, les dispositions des arrêtés attaqués ne méconnaissent pas le principe de non-régression énoncé au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement.
8. En deuxième lieu, si l'association One Voice soutient que l'emploi de gluaux constitue une méthode de capture impliquant l'utilisation de " dispositifs cruels " qui méconnaît le principe de prévention tel que défini au 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement dès lors qu'elle ne fait pas partie des " meilleurs techniques disponibles " au sens de cet article, il résulte des termes mêmes de l'article L. 424-4 du même code que l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels est autorisée par la loi dans un cadre à définir par la voie règlementaire. A cet égard, l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux précité, pris sur le fondement de l'article L. 424-4 du code de l'environnement, prévoit le recours à ce mode particulier de capture et encadre son usage notamment aux fins de conciliation avec les différents principes reconnus à l'article L. 110-1 du même code. Par suite, le moyen soulevé est sans incidence sur la légalité des arrêtés attaqués, qui se bornent dans ce cadre à fixer le nombre maximum de spécimens de grives et de merles noirs pouvant être capturés dans les cinq départements concernés, où ce mode de chasse est consacré par les usages traditionnels, pour la campagne de chasse 2018-2019.
9. Enfin, si l'association One Voice soutient que l'arrêté attaqué méconnaît l'article 6 de la Charte de l'environnement dès lors qu'il est pris sur le fondement de l'article L. 424-4 du code de l'environnement qui méconnaît lui-même ces dispositions de la Charte en permettant l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels, un tel moyen, faute d'avoir été présenté selon les modalités prévues par l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel n'est, en tout état de cause, pas recevable.
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions et objectifs de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 :
10. Les associations requérantes soutiennent que l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux précité, en application duquel les arrêtés attaqués ont été pris, méconnaît les dispositions du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive " oiseaux ", notamment en ce qu'il autorise le recours à un mode de chasse traditionnel dont elles soutiennent qu'il serait non-sélectif et sans justifier qu'il n'existerait pas d'autre solution satisfaisante. L'association One-Voice soutient en outre que l'article L. 424-4 du code de l'environnement, sur le fondement duquel a été pris l'arrêté du 17 août 1989 transpose incomplètement et, par suite, méconnaît ces dispositions de l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009, en ce qu'il ne reprend pas la condition posée par cet article tenant à l'absence d'autre solution satisfaisante.
11. D'une part, en vertu de l'article 3 du traité sur l'Union européenne, l'Union oeuvre pour le développement durable de l'Europe, notamment fondé sur " un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement ". Par ailleurs, aux termes de l'article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Un niveau élevé de protection de l'environnement et l'amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l'Union et assurés conformément au principe du développement durable. "
12. D'autre part, en vertu des dispositions de l'article 2 de la directive du Conseil du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive " oiseaux ", dont les dispositions sont désormais reprises à l'article 2 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 précitée, qui a le même objet, les Etats membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter les populations de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des Etats membres auxquels le traité est applicable " à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles ". Le paragraphe 1 de l'article 8 de la directive de 1979 repris à l'article 8 de la directive de 2009 prévoit que " En ce qui concerne la chasse, la capture ou la mise à mort d'oiseaux dans le cadre de la présente directive, les États membres interdisent le recours à tous moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort massive ou non sélective ou pouvant entraîner localement la disparition d'une espèce, et en particulier à ceux énumérés à l'annexe IV, point a) ". Parmi les moyens, installations ou méthodes de capture listés au point a) de l'annexe IV de la directive figure notamment les gluaux. Le paragraphe 1 de l'article 9 de la directive de 1979 comme de celle de 2009 autorise toutefois les Etats membres à déroger à ces dispositions " s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante " pour un certain nombre de motifs, et notamment, aux termes de son c), " pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités. ". L'article 9 prévoit également, en son paragraphe 2, que les dérogations doivent mentionner les espèces concernées, les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés, les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises, l'autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en oeuvre, dans quelles limites et par quelles personnes, enfin les contrôles qui seront opérés.
13. Aux termes de l'article L. 424-4 du code de l'environnement, notamment pris pour la transposition des dispositions de ces directives : " Dans le temps où la chasse est ouverte, le permis donne à celui qui l'a obtenu le droit de chasser de jour, soit à tir, soit à courre, à cor et à cri, soit au vol, suivant les distinctions établies par des arrêtés du ministre chargé de la chasse. Le jour s'entend du temps qui commence une heure avant le lever du soleil au chef-lieu du département et finit une heure après son coucher. / (...) / Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la chasse de certains oiseaux de passage en petites quantités, le ministre chargé de la chasse autorise, dans les conditions qu'il détermine, l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels, dérogatoires à ceux autorisés par le premier alinéa. ". Sur le fondement de ces dispositions, l'article 1er de l'arrêté du 17 août 1989 relatif à l'emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d'appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse, départements où ce mode de chasse correspond à un usage traditionnel prévoit que : " L'emploi des gluaux pour la capture des grives draines, litornes, mauvis et musiciennes et des merles noirs destinés à servir d'appelants à des fins personnelles, est autorisé (...) dans les conditions strictement contrôlées définies ci-après afin de permettre la capture sélective et en petites quantités de ces oiseaux, puisqu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante ". Aux termes de l'article 6 de cet arrêté : " Le nombre maximum d'oiseaux pouvant être capturés pendant la campagne est fixé chaque année par le ministre chargé de la chasse ". En application de ces dispositions, les cinq arrêtés attaqués ont fixé le nombre maximum de grives et merles noirs pouvant être capturé par l'emploi des gluaux pour la campagne 2018-2019 dans les cinq départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse où ce mode de chasse traditionnel est autorisé.
14. Il résulte de l'interprétation donnée de l'article 9 de la directive tant du 2 avril 1979 que du 30 novembre 2009 qui l'a remplacée, cité au point 12, par la Cour de justice l'Union européenne que lorsqu'un Etat membre décide de recourir aux dérogations prévues par ces dispositions, la réglementation nationale applicable doit énoncer les critères de dérogation de manière claire et précise, et obliger les autorités chargées de leur application à en tenir compte. S'agissant d'un régime d'exception, qui doit être d'interprétation stricte et faire peser la charge de la preuve de l'existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l'autorité qui en prend la décision, les États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, aux conditions et aux exigences prévus à l'article 9, paragraphes 1 et 2, de cette directive.
S'agissant de la condition tenant au caractère sélectif du procédé de chasse autorisé par la dérogation :
15. L'article 1er de l'arrêté du 17 août 1989 précité autorise la capture de quatre espèces de grives et des merles noirs par l'emploi de gluaux, dans les cinq départements déjà cités, " afin de permettre la capture sélective et en petites quantités de ces oiseaux, puisqu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante ". Son article 3 rappelle, conformément au cinquième alinéa de l'article L. 424-4 du code de l'environnement, que " les gluaux sont posés à l'aube et enlevés avant onze heures ". Aux termes de son article 4 : " Les gluaux ne peuvent demeurer posés qu'en présence du chasseur. Tout oiseau pris est nettoyé immédiatement " et aux termes de son article 11 : " Tout gibier autre que les grives draines, litornes, mauvis, musiciennes et les merles noirs capturé accidentellement est nettoyé et relâché immédiatement ".
16. Il résulte de ces dispositions qu'afin d'assurer le caractère sélectif du mode de capture traditionnel que constitue l'emploi de gluaux dans les cinq départements concernés le chasseur autorisé à employer des gluaux doit se trouver en permanence à proximité de ses installations, notamment aux fins d'identifier les espèces présentes sur les lieux, d'éviter que des espèces autres que les grives et les merles noirs ne s'approchent des installations et, le cas échéant, d'être en mesure de nettoyer et relâcher immédiatement les oiseaux appartenant à d'autres espèces qui, malgré ces précautions, auraient accidentellement été capturés, l'emploi de gluaux constituant en principe un mode de capture non létal.
17. A l'occasion de son arrêt C-252/85 du 27 avril 1988, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que les dispositions françaises applicables à l'époque à l'emploi des gluaux pour la capture des grives, issues d'un arrêté du 27 juillet 1982, mais qui ne sont pas substantiellement différentes des dispositions de l'arrêté du 17 août 1989, étaient compatibles avec les exigences de la directive du 2 avril 1979 et, notamment, qu'elles ne méconnaissaient pas l'exigence d'une " exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités " eu égard au " caractère très précis " du dispositif qu'elles prévoyaient. Toutefois, concernant les dispositions de l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009, à l'occasion de son récent arrêt C-557/15 du 21 juin 2018 portant sur la législation mise en place par un Etat membre relative à un autre procédé de chasse traditionnel, intervenu postérieurement à l'entrée en vigueur de l'article 3 du traité sur l'Union européenne et de l'article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne cités au point 11, la Cour a retenu que cette législation ne remplissait pas la condition tenant au caractère sélectif d'une méthode de capture pour pouvoir déroger aux dispositions de l'article 8 de la directive, en se fondant sur l'existence de " prises accessoires " sans préciser l'ampleur de ces prises accessoires et alors qu'elle a par ailleurs jugé que la dérogation accordée ne concernait pas des petites quantités d'oiseaux, en méconnaissance d'une autre condition posée par le c) du paragraphe 1 de l'article 9.
18. Dans ce contexte, l'appréciation de la légalité de l'arrêté du 17 août 1989 sur le fondement duquel ont été pris les arrêtés attaqués, est subordonnée à la question de savoir si les dispositions du c) du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009 doivent être interprétées comme faisant obstacle à ce que les Etats membres autorisent le recours à des moyens, installations, méthodes de capture ou mise à mort susceptibles de conduire, même de façon minime et strictement temporaire, à des prises accessoires. Le cas échéant, la question serait aussi de déterminer quels critères, tenant notamment à la proportion ou à l'ampleur limitées de ces prises accessoires, ou au caractère en principe non létal du procédé de chasse autorisé et à l'obligation de libérer sans dommages sérieux les spécimens capturés accidentellement, peuvent être retenus pour regarder le critère de sélectivité posé par ces dispositions comme rempli.
S'agissant de la non-démonstration de l'absence d'autre solution satisfaisante :
19. Les moyens soulevés par les associations requérantes reposent sur une interprétation des dispositions et objectifs de la directive du 30 novembre 2009 selon laquelle l'objectif de protéger ou maintenir le recours à des moyens, installations ou méthodes traditionnels de capture ou de mise à mort d'oiseaux à des fins purement récréationnelles ne saurait à lui seul justifier de l'inexistence d'une autre solution satisfaisante au sens de son article 9 permettant de déroger au principe de l'interdiction de certains modes et moyens de chasse posé à son article 8.
20. Par l'arrêt du 27 avril 1988 cité au point 17, la Cour de justice a jugé que le dispositif législatif et réglementaire français alors en vigueur, mais qui n'est pas substantiellement différent de celui en cause en l'espèce autorisant, dans certains départements français, sous certaines conditions, l'emploi de gluaux pour la capture de grives, mode de chasse consacré par un usage traditionnel dans ces départements, ne méconnaissait pas les exigences de la directive de 1979 reprises par la directive de 2009. Toutefois, concernant les dispositions de l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009, la Cour a, à l'occasion de son récent arrêt du 21 juin 2018 précité, intervenu postérieurement à l'entrée en vigueur de l'article 3 du traité sur l'Union européenne et de l'article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne cités au point 11, retenu que ces dispositions imposent une motivation précise et adéquate de l'inexistence d'une autre solution satisfaisante à la dérogation accordée par un Etat membre.
21. Or, ainsi qu'il a été dit au point 13, l'arrêté du 17 août 1989 autorise l'emploi des gluaux dans les conditions qu'il détermine au motif que, eu égard au caractère traditionnel de ce mode de chasse dans les départements concernés, " il n'existe pas d'autre solution satisfaisante " ainsi que le précise expressément son article 1er, dès lors que le mode de chasse en cause correspond, dans les départements où il est autorisé, à un mode de chasse consacrés par les usages traditionnels, dont la protection est prévue par les dispositions de l'article L. 424-4 du code de l'environnement qui autorisent " l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels ".
22. Par suite, la réponse aux moyens soulevés par les associations requérantes dépend de la question de savoir si la directive du 30 novembre 2009 doit être interprétée en ce sens que l'objectif de préserver le recours à des modes et moyens de chasse d'oiseaux consacrés par les usages traditionnels, à des fins récréationnelles, et dans la mesure où l'ensemble des autres conditions posées à une telle dérogation par le c) du même paragraphe seraient remplies, est susceptible de justifier par lui-même de l'inexistence d'une autre solution satisfaisante au sens du paragraphe 1 de son article 9, permettant ainsi de déroger au principe d'interdiction de ces modes et moyens de chasse posé à son article 8.
23. Les questions énoncées aux points 18 et 22 présentent une difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne. Par suite, il y a lieu de les renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de la Fédération nationale des chasseurs dans le cadre des requêtes n° 425732 à 425736 sont admises.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes de l'association One Voice et de la Ligue de protection des oiseaux jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes :
1 - Les dispositions du c) du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 doivent-elles être interprétées comme faisant obstacle à ce que les Etats membres autorisent le recours à des moyens, installations, méthodes de capture ou mise à mort susceptibles de conduire, même de façon minime et strictement temporaire, à des prises accessoires ' Le cas échéant, quels critères, tenant notamment à la proportion ou l'ampleur limitées de ces prises accessoires, au caractère en principe non létal du procédé de chasse autorisé et à l'obligation de libérer sans dommages sérieux les spécimens capturés accidentellement, peuvent être retenus pour regarder le critère de sélectivité posé par ces dispositions comme rempli '
2 - La directive du 30 novembre 2009 doit-elle être interprétée en ce sens que l'objectif de préserver le recours à des modes et moyens de chasse d'oiseaux consacrés par les usages traditionnels, à des fins récréationnelles, et dans la mesure où l'ensemble des autres conditions posées à une telle dérogation par le c) du même paragraphe seraient remplies, est susceptible de justifier de l'inexistence d'une autre solution satisfaisante au sens du paragraphe 1 de son article 9, permettant ainsi de déroger au principe d'interdiction de ces modes et moyens de chasse posé à son article 8 '
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association One Voice, à la Ligue de protection des oiseaux, à la Fédération nationale des chasseurs et à la ministre de la transition écologique et solidaire.