Conseil d'État · 10ème - 9ème chambres réunies — 10 janvier 2020

Vu les procédures suivantes :
Par jugement avant dire droit du 18 mars 2015, le tribunal d'instance de Paris 10e a prononcé un sursis à statuer sur la demande présentée par la société Optical Center afin d'obtenir la décharge du rappel de taxe générale sur les activités polluantes qui lui avait été notifié le 27 août 2009 au titre des années 2006 et 2007 et invité les parties à saisir le juge administratif pour qu'il se prononce sur la légalité de l'arrêté interministériel du 19 janvier 2007 agréant la société Ecofolio à percevoir la contribution à la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets d'imprimés jusqu'au 31 décembre 2012.
Par un jugement n° 1513262/4-1 du 29 septembre 2016, le tribunal administratif de Paris a déclaré illégal l'arrêté du 19 janvier 2007.
1° Sous le n° 404468, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés le 14 octobre 2016 et le 31 octobre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande l'annulation de ce jugement.
2° Sous le n° 404487, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés le 18 octobre 2016, le 2 novembre 2016 et le 27 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Ecofolio demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de la société Optical Center ;
3°) de mettre à la charge de la société Optical Center la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le traité instituant la Communauté européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2003-1312 de finances rectificative pour 2003 du 30 décembre 2003, ensemble la décision n° 2003-488 DC du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2003 ;
- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 3 juin 2010, Sporting Exchange Ltd (C203-08) ;
- le décret n° 2006-239 du 1er mars 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Myriam Benlolo Carabot, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Anne Iljic, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de la société Ecofolio et à la SCP Bouzidi, Bouhanna, avocat de la société Optical Center ;
Considérant ce qui suit :
1. Les pourvois du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et de la société Ecofolio sont dirigés contre le même jugement du tribunal administratif de Paris en date du 29 septembre 2016 qui a statué, sur renvoi du tribunal d'instance de Paris, sur la légalité de l'arrêté interministériel du 19 janvier 2007 portant agrément d'un organisme ayant pour objet de percevoir la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés et de verser les soutiens aux collectivités locales en application de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement et de l'article 1er du décret n° 2006-239 du 1er mars 2006. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur la recevabilité du pourvoi de la société Ecofolio :
2. La personne qui est régulièrement intervenue devant le tribunal administratif n'est recevable à se pourvoir en cassation contre le jugement rendu en premier et dernier ressort contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu'elle aurait, à défaut d'intervention de sa part, eu qualité pour former tierce opposition contre la décision du juge de première instance. Aux termes de l'article R. 832-1 du code de justice administrative : " Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu'elle représente n'ont été présents ou régulièrement appelés dans l'instance ayant abouti à cette décision.". Il résulte des dispositions précitées que lorsqu'une personne a été représentée à l'instance par une personne ayant des intérêts concordants avec les siens, elle n'est pas recevable à former tierce opposition contre la décision juridictionnelle rendue à l'issue de cette instance.
3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté interministériel en date du 19 janvier 2007 a agréé la société Ecofolio afin de percevoir la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés et de la reverser aux collectivités locales chargées de ces opérations. Dès lors, elle n'avait pas, dans l'instance dans laquelle elle est intervenue devant le tribunal administratif de Paris statuant sur la légalité de cet arrêté sur renvoi du juge judiciaire, que des intérêts concordants avec ceux du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et elle ne doit pas être regardée comme y ayant été valablement représentée par ce ministre. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense par la société Optical Center doit être écartée.
Sur la compétence du tribunal administratif de Paris :
4. L'article R. 311-1 du code de justice administrative dispose que " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres (...) 6° Des recours en interprétation et des recours en appréciation de légalité des actes dont le contentieux relève en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat (...) ".
5. Si l'arrêté du 19 janvier 2007 du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la ministre de l'écologie et du développement durable porte agrément de la société Ecofolio pour percevoir la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés et pour la reverser aux collectivités locales en charge de ces opérations, il approuve aussi le cahier des charges figurant  à son annexe, qui précise les missions et les obligations de la société Ecofolio et détermine les conditions de mise en oeuvre de ses relations tant avec les entreprises contributrices qu'avec les collectivités territoriales. Cet arrêté, dont les dispositions forment un tout indivisible, a dès lors un caractère réglementaire. En application des dispositions, citées au point 4, de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, seul le Conseil d'Etat était compétent pour connaître en premier et dernier ressort de la question préjudicielle renvoyée par le juge judiciaire sur la légalité de cet arrêté. Par suite, le tribunal administratif de Paris a méconnu sa compétence en statuant sur ce recours. Son jugement doit être annulé sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens des pourvois. Il y a lieu de regarder les conclusions de la société Optical Center devant le tribunal administratif comme présentées devant le Conseil d'Etat.
Sur la question préjudicielle posée par le juge judiciaire :
En ce qui concerne la recevabilité des moyens dont la juridiction administrative est saisie au titre de la question préjudicielle :
6. En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire. Il suit de là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens soulevés devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte. Ce n'est que dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l'ordre judiciaire n'a limité la portée de la question qu'elle entend soumettre à la juridiction administrative que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu'il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été soulevés dans l'instance judiciaire.
7. Par un jugement du 18 mars 2015, le tribunal d'instance de Paris, saisi d'un litige par lequel la société Optical Center conteste l'avis de mise en recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes à laquelle elle a été assujettie à raison de l'absence de paiement à la société Ecofolio de la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés, a sursis à statuer jusqu'à ce que la juridiction administrative se soit prononcée sur la question préjudicielle de la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2007 portant agrément de la société Ecofolio pour percevoir cette contribution. Le tribunal d'instance a relevé, dans les motifs de son jugement, que la société requérante soutenait que cet arrêté était illégal " au regard du droit interne " à raison du " défaut de publication du cahier des charges et de respect des règles de la concurrence publique " et, au regard du droit de l'Union européenne, à raison de l'" institution d'une aide d'Etat interdite ". Le tribunal a ainsi défini et limité l'étendue de la question qu'il entendait soumettre à la juridiction administrative, alors même qu'il a renvoyé la question de la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2007 " dans tous ses aspects, y compris communautaires ". Dès lors, il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître d'autres questions que de celles, définies ci-dessus, qui lui ont été renvoyées. Il en résulte que la société Optical Center n'est pas recevable à soumettre au juge administratif les moyens tirés de l'incompétence des auteurs de l'arrêté litigieux, de l'irrégularité de la composition de l'actionnariat de la société Ecofolio et de ce que la délivrance de l'agrément restreint la concurrence sur le marché de la gestion des déchets d'imprimés.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de transparence :
8. L'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2003 du 30 décembre 2003 a inséré dans le code de l'environnement un article L. 541-10-1, aux termes duquel : " A compter du 1er janvier 2005, toute personne physique ou morale qui, gratuitement, met pour son propre compte à disposition des particuliers sans que ceux-ci en aient fait préalablement la demande, leur fait mettre à disposition, leur distribue pour son propre compte ou leur fait distribuer des imprimés dans les boîtes aux lettres, dans les parties communes des habitations collectives, dans les locaux commerciaux, dans les lieux publics ou sur la voie publique, est tenue de contribuer à la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets ainsi produits. Cette contribution peut prendre la forme de prestations en nature. (...). / Sous sa forme financière, la contribution est remise à un organisme agréé par les ministères chargés de l'environnement, des collectivités territoriales, de l'économie et de l'industrie, qui la verse aux collectivités territoriales au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent. / (...) La personne ou l'organisme qui ne s'acquitte pas volontairement de cette contribution est soumis à la taxe prévue au 9 du I de l'article 266 sexies du code des douanes. (...)". Aux termes de ce même article 20, est inséré dans le code des douanes un article 266 quaterdecies qui dispose que " - I. - L'organisme agréé par les ministères chargés de l'environnement, des collectivités territoriales, de l'économie et de l'industrie mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement communique chaque année à l'administration chargée du recouvrement la liste des personnes qui ont acquitté la contribution. ". L'article 1er du décret du 1er mars 2006, en vigueur à la date de délivrance de l'agrément contesté, dispose que : " la contribution financière ou en nature à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés créée par l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement est gérée, dans les conditions fixées par le présent décret, par un organisme privé créé par des personnes soumises à cette contribution et leurs associations professionnelles, agréé par arrêté des ministres chargés de l'environnement, des collectivités territoriales, de l'économie et de l'industrie. A défaut de création de l'organisme avant le 31 décembre 2006, la contribution est gérée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Les statuts de l'organisme fixent notamment les conditions dans lesquelles ses frais de fonctionnement sont couverts par un prélèvement sur le produit de la collecte de la contribution. Le barème de la contribution est fixé par décret ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 19 janvier 2007 : " En application de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement et de l'article 1er du décret du 1er mars 2006, la société Ecofolio est agréée pour percevoir la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés et pour verser les soutiens aux collectivités mentionnées à l'article 4 du décret précité. Le cahier des charges s'imposant à la société Ecofolio figure en annexe du présent arrêté ".
9. Il résulte des dispositions citées ci-dessus que le législateur a entendu, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, faire prendre en charge par des personnes qui mettent des imprimés à la disposition du public leur coût de collecte et de recyclage. A cette fin, la société Ecofolio, organisme privé créé par des personnes soumises à la contribution et par leurs associations professionnelles, a bénéficié d'un agrément, délivré par l'arrêté du 19 janvier 2007, afin de percevoir la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés et de verser des soutiens financiers aux collectivités territoriales, en vue de contribuer aux coûts d'élimination de ces déchets. Il résulte en outre du cahier des charges annexé à l'arrêté du 19 janvier 2017 que la société Ecofolio est chargée de missions de prévention, de recherche et développement, de communication et de soutien aux collectivités territoriales avec lesquelles elle contracte pour la gestion de leurs déchets d'imprimés. Par ailleurs, en vertu du chapitre 4 de son cahier des charges, la société Ecofolio communique aux ministères en charge de l'environnement et de l'industrie un contrat-type à passer avec les contributeurs ainsi qu'un modèle de contrat avec les collectivités territoriales, informe les pouvoirs publics préalablement à tout engagement d'actions d'information nationale et soumet aux ministères compétents, préalablement à sa mise en oeuvre, toute proposition de modification du cahier des charges. Elle remet aussi aux pouvoirs publics un rapport détaillant notamment ses actions, le montant total des contributions et soutiens financiers, l'état de la contractualisation tant avec les personnes soumises à contribution qu'avec les collectivités territoriales. Le législateur a enfin imposé à Ecofolio de fournir à l'administration fiscale la liste des personnes ayant acquitté la contribution.
10. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, notamment par l'arrêt C-203/08 Sporting Exchange Ltd du 3 juin 2010, l'attribution d'un agrément tel que l'agrément litigieux à un opérateur unique, sans mise en oeuvre d'une procédure transparente d'octroi, constitue une restriction à la liberté fondamentale d'établissement consacrée par l'article 49 du traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté en litige. Toutefois, ainsi que le juge la Cour, une telle restriction peut n'être pas disproportionnée au regard des objectifs poursuivis par la loi, notamment si le bénéficiaire de l'agrément est un opérateur privé sur les activités duquel l'Etat est en mesure d'exercer un contrôle étroit.
11. Dès lors, eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur en l'espèce, qui ont été rappelés au point 9 ci-dessus, et aux caractéristiques particulières de la société Ecofolio, également détaillées au point 9, en particulier au contrôle étroit que l'Etat a entendu exercer sur ses activités, le moyen tiré de ce que, en lui octroyant un agrément lui conférant un droit exclusif sans procédure préalable transparente, l'arrêté litigieux aurait été adopté en méconnaissance de l'obligation de transparence prévue par le droit de l'Union européenne, doit être écarté. Il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de la méconnaissance, sur ce point, du droit interne de la concurrence.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'octroi d'une aide d'Etat prohibée au sens de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne :
12. Il résulte des dispositions citées au point 8 ci-dessus et du cahier des charges annexé à l'arrêté du 19 janvier 2007 que les contributions perçues par la société Ecofolio ne sont reversées qu'aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale qui supportent la charge de la collecte, de la valorisation ou de l'élimination des déchets issus des imprimés. Alors même qu'elles peuvent aussi financer des actions d'information nationale relatives à la filière d'élimination des imprimés, elles ne sauraient en tout état de cause être regardées comme finançant des aides au sens de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté en litige. Dès lors, le moyen tiré ce de que l'arrêté litigieux aurait instauré une aide d'Etat prohibée doit être écarté.
En ce qui concerne les autres moyens :
13. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 qu'il appartient au juge administratif saisi d'un moyen par le juge judiciaire dans le cadre d'un renvoi préjudiciel, d'y répondre, même si le requérant ne l'a pas repris dans ses écritures devant le juge administratif. Il y a donc lieu de se prononcer sur le moyen tiré du défaut de publication du cahier des charges de la société Ecofolio au Journal Officiel.
14. La circonstance, à la supposer établie, que le défaut de publication de ce cahier des charges au Journal Officiel violerait une obligation légale est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2017.
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la société Optical Center. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la société Ecofolio.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 29 septembre 2016 est annulé.
Article 2 : Il est déclaré que l'exception d'illégalité soulevée devant le tribunal d'instance de Paris par la société Optical Center contre l'arrêté interministériel du 19 janvier 2007 portant agrément d'un organisme ayant pour objet de percevoir la contribution à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets d'imprimés et de verser les soutiens aux collectivités locales n'est pas fondée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la société Ecofolio au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre de la transition écologique et solidaire, à la société Ecofolio et à la société Optical Center.