Conseil d'État · 6ème - 5ème chambres réunies — 12 février 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, deux mémoires en réplique et deux autres mémoires, enregistrés les 7 mai, 30 octobre et 21 décembre 2018 et 5 et 11 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association Trinationale de Protection Nucléaire, M. F... B..., la société Südgetreide GMBH et Co. KG, M. C... H..., M. E... A... et Mme G... D... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° CODEP-CLG-2018-012743 du président de l'Autorité de sûreté nucléaire du 12 mars 2018 levant la suspension du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335 fabriqué par Areva NP ;
2°) de mettre à la charge solidaire de l'Autorité de sûreté nucléaire et des sociétés Electricité de France et Areva NP la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l'harmonisation des législations des Etats membres concernant la mise à disposition sur le marché des équipements sous pression ;
- le code de l'environnement ;
- le décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux ;
- le décret n° 2015-799 du 1er juillet 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Electricité de France et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Areva NP ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 21 janvier 2020, présentée par l'Association Trinationale de Protection Nucléaire et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre d'une revue générale de la qualité de ses fabrications réalisée en 2016, la société Areva NP a constaté que la virole basse du générateur de vapeur n° 335, qui constitue l'un des trois générateurs de vapeur du réacteur n° 2 de la centrale nucléaire de Fessenheim, ne présentait pas les caractéristiques prévues lors de sa conception, une partie de la masselotte du lingot dont elle est issue étant demeurée dans cette pièce au lieu d'être éliminée lors de la fabrication, contrairement à ce qu'indiquait l'état descriptif de cet appareil. Cette circonstance étant susceptible de conduire à la présence d'inclusions et à une composition chimique locale du matériau pouvant dégrader sa soudabilité, sa capacité de vieillissement et ses propriétés mécaniques, le président de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) a, par une décision n° CODEP-CLG-2016-029245 du 18 juillet 2016, suspendu le certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335 fabriqué par Areva NP, qu'elle avait elle-même délivré le 1er février 2012, l'article 3 de cette décision permettant toutefois à Areva NP d'en demander la levée en justifiant la conformité de cet appareil au décret du 2 avril 1926 modifié portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux. A cette fin, cette société a, d'une part, mis en oeuvre une démarche de justification particulière de l'aptitude au service de cet équipement reposant notamment sur un programme de contrôles non destructifs, d'analyses chimiques et d'essais mécaniques réalisés sur des viroles dites " sacrificielles ", et, d'autre part, transmis à l'ASN un état descriptif conforme à l'existant. Estimant que cette démarche était appropriée et qu'elle avait permis au fabricant de justifier de l'aptitude au service de l'équipement litigieux et de sa conformité aux exigences du décret du 2 avril 1926, le président de l'ASN a, par une décision n° CODEP-CLG-2018-012743 du 12 mars 2018, levé la suspension du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335. L'Association Trinationale de Protection Nucléaire et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir cette décision.
Sur le cadre juridique du litige :
2. D'une part, en vertu de l'article L. 557-4 du code de l'environnement, les produits ou les équipements mentionnés à l'article L. 557-1 de ce code, qui incluent notamment les appareils à pression, ne peuvent être mis à disposition sur le marché, stockés en vue de leur mise à disposition sur le marché, installés, mis en service, utilisés, importés ou transférés que s'ils sont conformes à des exigences essentielles de sécurité relatives à leurs performance, conception, composition, fabrication et fonctionnement et à des exigences d'étiquetage.
3. Toutefois, aux termes de l'article L. 557-6 du code de l'environnement : " Certains produits ou équipements peuvent être mis à disposition sur le marché, stockés en vue de leur mise à disposition sur le marché, installés, mis en service, utilisés, importés ou transférés sans avoir satisfait aux articles L. 557-4 et L. 557-5, sur demande dûment justifiée du fabricant ou, le cas échéant, de son mandataire, ou s'ils sont conformes aux exigences des réglementations antérieures ou en vigueur en France ou dans un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Association européenne de libre-échange, dans les cas et les conditions fixés par voie réglementaire ". L'article R. 557-12-9 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que : " Peuvent continuer à être installés, mis en service, utilisés, importés ou transférés, sans avoir satisfait aux dispositions des articles L. 557-4, L. 557-5 et R. 557-12-4 à R. 557-12-8, les équipements sous pression nucléaires et les ensembles nucléaires régulièrement autorisés en application du décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux, du décret n° 43-63 du 18 janvier 1943 portant règlement sur les appareils à pression de gaz ou du décret n° 99-1046 du 13 décembre 1999 relatif aux équipements sous pression, et des textes pris pour leur application. / La fabrication des équipements sous pression nucléaires, si elle a été entreprise avant le 19 juillet 2016 et est conforme aux dispositions du décret du 2 avril 1926 ou du décret n° 43-63 du 18 janvier 1943 susmentionnés et des textes pris pour leur d'application, peut être poursuivie suivant ces dispositions. (...) ". Le décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux, dans sa version en vigueur avant son abrogation par le I de l'article 5 du décret du 1er juillet 2015 relatif aux produits et équipements à risques, définit les prescriptions applicables, notamment, aux générateurs de vapeur installés dans les réacteurs des centrales nucléaires.
4. L'article R. 557-1-2 du code de l'environnement désigne l'ASN comme étant l'autorité administrative compétente pour l'application de ces dispositions aux équipements sous pression nucléaires et ensembles nucléaires et pour les décisions individuelles relatives au suivi en service des appareils à pression implantés dans le périmètre d'une installation nucléaire de base, à l'exception des équipements sous pression transportables.
5. D'autre part, l'article L. 557-5 du même code prévoit que, pour tout produit ou équipement mentionné à l'article L. 557-1, le fabricant suit une procédure d'évaluation de la conformité en s'adressant à un organisme mentionné à l'article L. 557-31. L'article R. 557-12-5 du même code prévoit toutefois que l'évaluation de la conformité des équipements sous pression nucléaires les plus importants est réalisée, à la demande du fabricant, par l'ASN, laquelle peut mandater un organisme pour tout ou partie des opérations requises.
6. Aux termes de l'article L. 557-43 du code de l'environnement : " Lorsque, au cours d'un contrôle de la conformité postérieur à la délivrance d'un certificat, un organisme habilité pour l'évaluation de la conformité constate qu'un produit ou un équipement n'est plus conforme aux exigences du présent chapitre, il invite le fabricant à prendre les mesures correctives appropriées et suspend ou retire le certificat de conformité, si nécessaire. / Lorsque les mesures correctives ne sont pas adoptées ou n'ont pas l'effet requis, l'organisme habilité soumet à des restrictions, suspend ou retire le certificat, selon le cas ". Dans le cas d'un équipement qui, comme le permettent les dispositions de l'article L. 557-6, a été mis en service du fait de sa conformité aux exigences de réglementations antérieures ou en vigueur en France, l'ASN, constatant une absence de conformité à certaines de ces exigences en sa qualité d'organisme chargé d'en évaluer la conformité, peut, au titre des mesures correctives, prendre en compte les éléments qui établissent, sous son contrôle et à des conditions qu'il lui appartient, le cas échéant, de fixer, que cet équipement assure un niveau de sécurité identique.
Sur la légalité de la décision du président de l'Autorité de sûreté nucléaire du 12 mars 2018 :
7. En premier lieu, l'article L. 592-13 du code de l'environnement autorise le règlement intérieur de l'ASN à prévoir les conditions dans lesquelles le collège des membres peut donner délégation de pouvoirs à son président ou, en son absence, à un autre membre du collège, ainsi que celles dans lesquelles le président peut déléguer sa signature à des agents des services de l'autorité, à l'exception des avis mentionnés à l'article L. 592-25 rendus par l'ASN sur les projets de décrets et d'arrêtés ministériels de nature réglementaire relatifs à la sécurité nucléaire et des décisions à caractère réglementaire, ces dernières ne pouvant faire l'objet d'une délégation. L'article 15 de la décision n° 2010-DC-0195 de l'ASN du 19 octobre 2010 établissant le règlement intérieur de l'ASN, après avoir fixé une liste de compétences pour lesquelles aucune délégation de pouvoir à son président n'est possible, renvoie à des décisions ultérieures le soin de définir les pouvoirs susceptibles d'être délégués à son président. Le 11) du I de l'article 3 de la décision n° 2016-DC-0540 de l'ASN du 21 janvier 2016 portant délégation de pouvoir au président pour prendre certaines décisions, dans sa version applicable au litige, habilite ce dernier à prendre, au nom du collège, " à l'exception des mesures de police et des sanctions administratives prévues par la sous-section 2 de la section 5 du chapitre VII du titre V du livre V du code de l'environnement et des décisions en matière d'autorisation prévues à l'article R. 557-1-3 de ce même code, les décisions et actes relevant de la compétence de l'ASN en matière d'équipements sous pression nucléaires prévus par le chapitre VII du titre V du livre V et par la section 2 du chapitre V du titre IX du livre V de ce même code, les décrets du 2 avril 1926 (...) ", tandis que son 11-1) l'habilite à prendre, au nom du collège, " à l'exception des mesures de police et des sanctions administratives prévues par la sous-section 2 de la section 5 du chapitre VII du titre V du livre V du code de l'environnement, les décisions et actes prévus par le chapitre VII du titre V du livre V du code de l'environnement et par les textes pris pour son application tels que prévus au II de l'article L. 593-33 de ce même code ". Il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce qui est soutenu, le président de l'ASN était régulièrement habilité à prendre une décision levant la suspension du certificat d'épreuve d'un appareil à pression. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été signée par une autorité incompétente ne peut qu'être écarté.
8. En deuxième lieu, il se déduit des dispositions citées au point 3 que, bien qu'ayant été abrogé à compter du 19 juillet 2016 par le décret du 1er juillet 2015 relatif aux produits et équipements à risques, le décret du 2 avril 1926 portant règlement sur les appareils à vapeur autres que ceux placés à bord des bateaux continue à régir les équipements dont l'installation et la mise en service ont été permises au motif qu'elles répondent à ses exigences. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait dépourvue de base légale, au motif que le décret du 2 avril 1926 était abrogé à la date de son édiction, doit être écarté, sans que les requérants puissent utilement se prévaloir, à ce titre, de l'illégalité du décret du 1er juillet 2015.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article 4 du décret du 2 avril 1926 : " (...) La demande d'épreuve d'une chaudière neuve doit être faite par le constructeur et accompagnée d'un état descriptif (...) certifié conforme à l'exécution par le constructeur (...) ". Aux termes de l'article 32 de ce même décret : " Les récipients sont soumis aux épreuves et assujettis à la déclaration, soit conformément aux articles 4 à 7 et aux articles 21 et 22 s'ils sont placés à demeure, soit conformément aux articles 28 et 30 s'ils sont mobiles (...) ".
10. Par sa décision du 18 juillet 2016, le président de l'ASN a suspendu le certificat d'épreuve accordé à Areva NP le 1er février 2012 pour la mise en service du générateur de vapeur n° 335 dans le réacteur n° 2 de la centrale nucléaire de Fessenheim après avoir estimé que la révélation de la présence de la majeure partie de la masselotte du lingot dont est issue la virole basse de cet équipement mettait en évidence un manquement aux articles 4 et 32 du décret du 2 avril 1926 précités, d'une part, parce que l'état descriptif initialement transmis par le fabricant ne correspondait pas à l'état réel du générateur de vapeur n° 335 et, d'autre part, parce que, faute pour le fabricant d'avoir ainsi respecté les règles de conception et de construction des matériels mécaniques des îlots nucléaires des réacteurs à eau sous pression (code RCC-M) de l'association française pour les règles de conception, de construction et de surveillance en exploitation des matériels des chaudières électronucléaires, dans leur édition de 2000 complétée par le premier addendum de juin 2002, il lui appartenait d'apporter la justification particulière de l'aptitude au service de cette pièce. Par la décision attaquée, le président de l'ASN a levé cette suspension après avoir estimé que le fabricant avait apporté les mesures correctrices appropriées, d'une part, en transmettant un état descriptif conforme à l'existant et, d'autre part, en apportant des éléments de nature à justifier de l'aptitude au service de cet équipement. En procédant ainsi, le président de l'ASN n'a pas méconnu les contrôles qui lui incombaient au titre de la mise en oeuvre de l'article L. 557-43 du code de l'environnement, tels qu'ils ont été précisés au point 6. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision attaquée méconnaîtrait les exigences du décret du 2 avril 1926 et l'article R. 557-12-9 du code de l'environnement précités, au motif que le générateur de vapeur n° 335 ne satisfait pas à l'ensemble des exigences résultant de ce décret, doivent être écartés.
11. En quatrième lieu, par la décision attaquée, le président de l'ASN a relevé, notamment, que les différents contrôles, analyses et essais conduits par le fabricant avaient permis de démontrer l'absence de défauts préjudiciables à la qualité de la virole et des soudures associées, que les propriétés mécaniques du matériau respectaient les hypothèses initialement retenues dans les études mécaniques de conception et que le fabricant avait apporté une justification convaincante de l'absence d'impact de la présence d'une partie de la masselotte sur la capacité de vieillissement de cet équipement ainsi que sur sa soudabilité. Contrairement à ce qui est soutenu et en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que le président de l'ASN, avant de lever la mesure de suspension du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335, se serait abstenu de s'assurer que la conception et la fabrication de cet équipement répondent aux exigences de sécurité visées à l'article L. 557-43 du code de l'environnement précité, la circonstance que le fabricant n'ait pas respecté les normes de conception et de construction définies par le code RCC-M précité ne faisant pas obstacle à ce qu'il démontre, sous le contrôle de l'ASN et au besoin au terme des mesures correctrices prescrites par elle, que l'équipement litigieux assure un niveau de sécurité identique à celui résultant des exigences fixées par le décret du 2 avril 1926. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 557-43 doit être écarté.
12. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du Groupe permanent d'experts pour les équipements sous pression nucléaires du 27 février 2018, qu'à la suite de la suspension, le 18 juillet 2016, par le président de l'ASN, du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335 fabriqué par Areva NP, le fabricant a entrepris de démontrer la conformité de cet équipement aux exigences du décret du 2 avril 1926 précité sur la base d'une démarche reposant sur des contrôles non destructifs, des analyses chimiques et des essais mécaniques, démarche que l'ASN a jugée adaptée. Il ressort de ces contrôles, analyses et essais, dont les résultats ont été soumis à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et au Groupe permanent d'experts pour les équipements sous pression nucléaires, en premier lieu, que la présence d'une partie de la masselotte n'a pas affecté les propriétés mécaniques des matériaux dans des proportions remettant en cause les hypothèses de conception, en deuxième lieu, que les essais menés, les conditions de soudage mises en oeuvre et les essais non destructifs opérés ont permis de garantir, au niveau de la zone affectée thermiquement, l'absence de défaut susceptible d'être lié à la présence de ségrégations et, enfin, que les résultats des essais non destructifs mis en oeuvre ont confirmé que le procédé de fabrication n'avait pas généré de défauts affectant le niveau de sécurité attendu de cet équipement. De même et contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'insuffisance de coupe en tête de pièce lors des opérations de forgeage ait dégradé le niveau de sécurité attendu du générateur de vapeur n° 335. Par suite, le moyen tiré de ce que le président de l'ASN aurait entaché la décision attaquée d'une erreur d'appréciation doit être écarté.
13. En sixième lieu, la décision attaquée, édictée plus de dix-huit mois après la mesure de suspension du 18 juillet 2016 précitée, à l'issue d'une série de contrôles, analyses et essais de nature à permettre à l'ASN de s'assurer que l'équipement litigieux présente un niveau de sécurité identique, ne peut être regardée comme ayant pour objet de remettre en vigueur le certificat d'épreuve délivré le 1er février 2012. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la décision attaquée serait entachée de nullité par voie de conséquence de la nullité du certificat d'épreuve initialement délivré.
14. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée serait entachée d'un détournement de pouvoir ou de procédure.
15. Il résulte de tout ce qui précède que l'Association Trinationale de Protection Nucléaire et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision qu'ils attaquent. Par suite, leur requête doit être rejetée.
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'ASN, d'EDF et d'Areva NP, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les sociétés EDF et Areva NP au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'Association Trinationale de Protection Nucléaire et autres est rejetée.
Article 2 : Les conclusions des sociétés EDF et Areva NP présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Association Trinationale de Protection Nucléaire, première dénommée pour l'ensemble des requérants, à l'Autorité de sûreté nucléaire, à la société Electricité de France et à la société Areva NP.