Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 24 février 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier et 30 avril 2018, l'Association de défense des agriculteurs de La Réunion demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 octobre 2017 modifiant l'arrêté ministériel du 29 juillet 2013 relatif à la définition des dangers sanitaires de première et deuxième catégorie pour les espèces animales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 31 décembre 1990 fixant les mesures techniques et administratives relative à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la leucose bovine enzootique ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Déborah Coricon, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Brouchot, avocat de l'Association de défense des agriculteurs de La Réunion (ADEFAR) ;
Considérant ce qui suit :
1. L'Association de défense des agriculteurs de La Réunion demande l'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2017 modifiant l'arrêté du 31 décembre 1990 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la leucose bovine enzootique par lequel le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a exclu l'application de certaines des dispositions de cet arrêté sur le territoire de La Réunion.
Sur la légalité externe :
2. Aux termes de l'article L. 201-4 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative prend toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relatives aux dangers sanitaires de première catégorie. Elle peut prendre de telles mesures pour les dangers de deuxième catégorie. / A ce titre, elle peut, notamment : / 1° Imposer à certains propriétaires ou détenteurs d'animaux, de denrées d'origine animale ou d'aliments pour animaux, ainsi qu'à certains propriétaires ou détenteurs de végétaux, des mesures particulières de contrôle adaptées à ces dangers ; / 2° Soumettre, en fonction des dangers sanitaires et des types de production, les propriétaires ou détenteurs d'animaux ou de végétaux à un agrément sanitaire, à des obligations de déclaration de détention, de déplacement d'animaux, d'activité, d'état sanitaire, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ; / 3° Soumettre à un agrément les personnes intervenant dans la mise en oeuvre des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte prévues au présent article ; / 4° Imposer aux personnes mentionnées au dernier alinéa de l'article L. 201-2 des mesures particulières de contrôle adaptées à ces dangers et au caractère sauvage des animaux fréquentant les territoires sur lesquels elles organisent l'exercice de la chasse ou sur lesquels elles exercent leur droit de chasser. (...) ". Aux termes de l'article L. 221-1 du même code : " Suivant les modalités prévues par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de l'agriculture peut prendre toutes mesures destinées à prévenir l'apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories, en vertu du présent titre ". Aux termes de l'article R. 201-5 du même code : " L'autorité administrative mentionnée au 1° de l'article L. 201-4 est : / 1° Le préfet de région pour les propriétaires ou détenteurs lorsque le risque sanitaire concerne les végétaux ; / 2° Le préfet de département dans les autres cas ". Aux termes de l'article D. 221-1 du même code : " En application de l'article L. 201-4 et sous réserve de l'article R. 201-5, le ministre chargé de l'agriculture définit par arrêté les mesures de prévention, de surveillance et de lutte visant les dangers zoosanitaires de première et de deuxième catégorie ainsi que les conditions dans lesquelles le préfet arrête les adaptations départementales de ces mesures ".
3. En premier lieu, pour l'application de ces dispositions, les ministres chargés de l'agriculture et de l'économie et des finances ont, par un arrêté conjoint du 24 octobre 2005, défini les mesures destinées à prévenir l'apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies des animaux réputées contagieuses que peut prendre, par voie d'arrêté, le ministre chargé de l'agriculture. Ainsi, le moyen tiré de ce qu'en l'absence d'un tel arrêté conjoint, le ministre chargé de l'agriculture ne pouvait prendre l'arrêté attaqué manque en fait.
4. En second lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime que le ministre chargé de l'agriculture est compétent pour prendre, comme il l'a fait par l'arrêté attaqué, des mesures destinées à prévenir l'apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories. Si l'association requérante soutient que le préfet de département était seul compétent, il résulte des dispositions précitées des articles L. 201-4, R. 201-5 et D. 221-1 du code rural et de la pêche maritime que le préfet n'est compétent que dans l'hypothèse mentionnée au 1° de l'article L. 201-4 du code relative aux mesures particulières de contrôle que peuvent se voir imposer certains propriétaires ou détenteurs d'animaux, de denrées d'origine animale ou d'aliments pour animaux, ainsi que certains propriétaires ou détenteurs de végétaux. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 201-4, R. 201-5 et D. 221-1 du code rural et de la pêche maritime ne peut qu'être écarté.
Sur la légalité interne :
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime : " Pour l'application du présent livre, sous réserves de dispositions particulières, on entend par dangers sanitaires les dangers qui sont de nature à porter atteinte à la santé des animaux et des végétaux ou à la sécurité sanitaire des aliments et les maladies d'origine animale ou végétale qui sont transmissibles à l'homme. Les dangers sanitaires sont classés selon les trois catégories suivantes : 1° Les dangers sanitaires de première catégorie sont ceux qui étant de nature, par leur nouveauté, leur apparition ou persistance, à porter une atteinte grave à la santé publique ou à la santé des végétaux et des animaux à l'état sauvage ou domestique ou à mettre gravement en cause, par voie directe ou par les perturbations des échanges commerciaux qu'ils provoquent, les capacités de production d'une filière animale ou végétale, requièrent, dans un but d'intérêt général, des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte rendues obligatoires par l'autorité administrative ; / 2° Les dangers sanitaires de deuxième catégorie sont les dangers sanitaires autres que ceux mentionnés au 1° pour lesquels il peut être nécessaire, dans un but d'intérêt collectif, de mettre en oeuvre des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte définies par l'autorité administrative ou approuvées dans les conditions prévues à l'article L. 201-12 ; / 3° Les dangers sanitaires de troisième catégorie sont les dangers sanitaires autres que ceux mentionnés aux 1° et 2° pour lesquels les mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relèvent de l'initiative privée. / La liste des dangers sanitaires des première et deuxième catégories est établie dans des conditions prévues par voie règlementaire ". Il résulte de ces dispositions, auxquelles aucune dérogation n'est apportée par le titre VIII du code rural et de la pêche maritime, relatif aux " dispositions spécifiques à l'outre-mer ", que, lorsqu'il remplit les conditions fixées pour l'une ou l'autre des deux premières catégories, un danger sanitaire doit y être classé pour l'ensemble du territoire national. Ces dispositions ne font, en revanche, pas obstacle à ce que les mesures de prévention, de surveillance ou de lutte qu'appelle ce danger sanitaire soient adaptées, compte tenu de ses effets, notamment d'une région à l'autre, dans les conditions définies, sous le contrôle du juge, par l'autorité réglementaire ou dans le cadre des programmes collectifs volontaires.
6. Il en résulte que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation pouvait, sans méconnaître les dispositions précitées, adapter l'application des mesures de prévention, de surveillance et de lutte contre la leucose bovine enzootique pour l'île de La Réunion en raison de sa situation épidémiologique particulière.
7. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la leucose bovine enzootique a été rétrogradée, par un arrêté non contesté du 29 juillet 2013, de la catégorie des dangers sanitaires de première catégorie à celle des dangers de deuxième catégorie, avec, sur le territoire de La Réunion, le plus fort taux de prévalence de la maladie mais un faible taux de mortalité des bovins infectés. Si, pour de tels dangers, des mesures de prévention, de surveillance et de lutte peuvent être prises par l'autorité administrative, il ressort des pièces du dossier que, du fait notamment de la présence de mouches piqueuses qui véhiculent le virus, des mesures d'abattage massives, gravement préjudiciables pour les éleveurs, pourraient seules être envisagées, sans pourtant garantir l'éradication de la maladie. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que, par l'arrêté attaqué, le ministre chargé de l'agriculture aurait pris une mesure excessive et disproportionnée au regard des risques engendrés par l'infection doit être écarté.
8. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté qu'elle attaque. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'Association de défense des agriculteurs de La Réunion est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Association de défense des agriculteurs de La Réunion, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.