Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 24 février 2020

Vu la procédure suivante :
Par un jugement du 27 mai 2019, le tribunal d'instance de Tours a sursis à statuer et saisi le Conseil d'Etat de la question de la légalité de :
- l'arrêté du 30 mars 2011 du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel et de l'avenant portant sur le montant des cotisations interprofessionnelles conclus dans le cadre de l'interprofession des vins de Loire (InterLoire) pour la période du 1er janvier au 30 juin 2011 ;
- l'arrêté du 27 janvier 2012 du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel triennal conclu dans le cadre de l'interprofession des vins de Loire (InterLoire) pour la période du 1er juillet 2011 au 31 juillet 2014 ;
- l'arrêté du 28 mars 2012 du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, relatif à l'extension de l'avenant à l'accord interprofessionnel conclu dans le cadre de l'interprofession des vins de Loire (InterLoire) portant sur la cotisation interprofessionnelle pour la période du 1er juillet 2011 au 31 juillet 2012 ;
- l'arrêté du 9 janvier 2015 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, du ministre des finances et des comptes publics et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel conclu dans le cadre de l'interprofession des vins du Val de Loire (InterLoire) pour la période du 1er août 2014 au 31 juillet 2017.
Par un mémoire, enregistré le 26 juin 2019, le ministre de l'action et des comptes publics déclare s'associer aux conclusions du ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
Par deux mémoires, enregistrés les 1er juillet et 4 novembre 2019, l'association InterLoire conclut à ce que le Conseil d'Etat déclare légaux les arrêtés des 30 mars 2011, 27 janvier 2012, 28 mars 2012 et 9 janvier 2015 et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société La Grand'Maison au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la société La Grand'Maison ne sont pas fondés.
Par un mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 et 24 octobre 2019, la société La Grand'Maison demande au Conseil d'Etat :
1°) de déclarer illégaux les arrêtés litigieux ;
2°) de mettre à la charge, solidairement, de l'Etat et de l'association InterLoire, la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentale et son premier protocole ;
- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, Robillot, avocat de la société La Grand'maison ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que l'Interprofession des vins de Loire (InterLoire), organisation interprofessionnelle agricole reconnue sur le fondement de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, a demandé au tribunal d'instance de Tours de condamner la société La Grand'Maison à lui verser une somme de 7 753,14 euros au titre des cotisations qu'elle lui réclame sur le fondement de divers accords interprofessionnels qui ont fait l'objet d'une extension. Par un jugement du 27 mai 2019, le tribunal d'instance de Tours a sursis à statuer et a transmis au Conseil d'Etat la question de la légalité de l'arrêté interministériel du 30 mars 2011 relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel et de l'avenant portant sur le montant des cotisations interprofessionnelles conclus dans le cadre de l'interprofession des vins de Loire pour la période du 1er janvier au 30 juin 2011, de l'arrêté interministériel du 27 janvier 2012 relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel triennal conclu dans le cadre de l'interprofession des vins de Loire pour la période du 1er  juillet 2011 au 31 juillet 2014, de l'arrêté interministériel du 28 mars 2012 relatif à l'extension de l'avenant à l'accord interprofessionnel conclu dans le cadre de l'interprofession des vins de Loire portant sur la cotisation interprofessionnelle pour la période du 1er  juillet 2011 au 31 juillet 2012 et de l'arrêté interministériel du 9 janvier 2015 relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel conclu dans le cadre de l'interprofession des vins du Val de Loire pour la période du 1er août 2014 au 31 juillet 2017.
2. En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire. Il suit de là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte. Ce n'est que dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l'ordre judiciaire n'a limité la portée de la question qu'elle entend soumettre à la juridiction administrative, que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu'il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été invoqués dans l'instance judiciaire.
3. Avant de surseoir à statuer, le tribunal d'instance de Tours a relevé dans les motifs de son jugement que la société La Grand'Maison contestait la légalité des arrêtés litigieux au motif de leur absence de motivation, de la méconnaissance du formalisme requis, de l'absence de publication des accords, de la violation de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'incompétence de l'association InterLoire pour solliciter les arrêtés d'extension auprès des autorités de tutelle, de la méconnaissance  du paragraphe 2 du B du III de l'instruction technique interministérielle DGPE/SDC/2016-231 du 16 mars 2016 du ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la forêt et des règles de l'organisation commune des marchés agricoles. En mentionnant ces seuls moyens, le tribunal a défini et limité l'étendue de la question qu'il entendait soumettre à la juridiction administrative. Dès lors, il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître d'autres questions que celles qui ont été mentionnées ci-dessus. La société La Grand'Maison n'est ainsi pas recevable à soumettre à l'examen du juge administratif les moyens tirés de ce que les arrêtés litigieux méconnaîtraient l'article 81 du traité instituant la Communauté européenne et le principe d'égalité et qu'ils seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation, favoriseraient la filière professionnelle des négociants et fausseraient la concurrence.
Sur la légalité externe
4. En premier lieu, si, dans le cadre d'une contestation d'un acte règlementaire par voie d'exception, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Il s'ensuit que la société La Grand'Maison ne peut utilement invoquer ni le moyen tiré du défaut de motivation des arrêtés qu'elle conteste ni le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de publication prévue par l'article 165 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marches des produits agricoles.
Sur la légalité interne
5. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la composition des dossiers et les modalités de dépôt des demandes d'extension ne respecteraient pas les critères fixés, en application de l'article D. 632-4-4 du code rural et de la pêche maritime, par l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, du ministre des outre-mer et du secrétaire d'Etat chargé du budget du 26 février 2015, lequel est au demeurant postérieur aux arrêtés litigieux, n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marches des produits agricoles, en vigueur à compter du 1er janvier 2014 : " 1. Dans le cas où une organisation de producteurs reconnue, une association d'organisations de producteurs reconnue ou une organisation interprofessionnelle reconnue opérant dans une ou plusieurs circonscriptions économiques déterminées d'un État membre est considérée comme représentative de la production ou du commerce ou de la transformation d'un produit donné, l'État membre concerné peut, à la demande de cette organisation, rendre obligatoires, pour une durée limitée, certains accords, certaines décisions ou certaines pratiques concertées arrêtés dans le cadre de cette organisation pour d'autres opérateurs, individuels ou non, opérant dans la ou les circonscriptions économiques en question et non membres de cette organisation ou association (...) 3.  Une organisation ou association est considérée comme représentative lorsque, dans la ou les circonscriptions économiques concernées d'un État membre, elle représente : / a) en proportion du volume de la production ou du commerce ou de la transformation du produit ou des produits concernés : / i) pour les organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes, au moins 60 %; ou / ii) dans les autres cas, au moins deux tiers; et / b) dans le cas des organisations de producteurs, plus de 50 % des producteurs concernés. / Toutefois, lorsque, dans le cas des organisations interprofessionnelles, la détermination de la proportion du volume de la production ou du commerce ou de la transformation du produit ou des produits concernés pose des problèmes pratiques, un État membre peut fixer des règles nationales afin de déterminer le niveau précis de représentativité visé au premier alinéa, point a) ii) (...) ".
7. Aux termes des troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction en vigueur depuis le 15 octobre 2014, issue de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt : " Pour l'application de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil, la représentativité des organisations interprofessionnelles est appréciée en tenant compte de la structuration économique de chaque filière. Les volumes pris en compte sont ceux produits, transformés ou commercialisés par les opérateurs professionnels auxquels sont susceptibles de s'appliquer les obligations prévues par les accords. En outre, lorsque la détermination de la proportion du volume de la production ou de la commercialisation ou de la transformation du produit ou des produits concernés pose des problèmes pratiques, l'organisation interprofessionnelle est regardée comme représentative si elle représente deux tiers de ces opérateurs ou de leur chiffre d'affaires. / Pour la production, ces conditions sont présumées respectées lorsque des organisations syndicales d'exploitants agricoles représentant au total au moins 70 % des voix aux élections des chambres d'agriculture participent à l'organisation interprofessionnelle, directement ou par l'intermédiaire d'associations spécialisées adhérentes à ces organisations. / Pour tout secteur d'activité, ces conditions sont présumées respectées lorsque l'organisation interprofessionnelle démontre que l'accord dont l'extension est demandée n'a pas fait l'objet, dans le mois suivant sa publication par cette organisation, de l'opposition d'organisations professionnelles réunissant des opérateurs économiques de ce secteur d'activité représentant au total plus du tiers des volumes du secteur d'activité concerné ".
8. D'une part, si la société La Grand'Maison soutient que les accords interprofessionnels étendus par les arrêtés litigieux n'ont pas été publiés afin de s'assurer que les conditions de représentativité étaient présumées respectées en application du cinquième alinéa de l'article L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime, il résulte de ce qui a été dit aux points 6 et 7 que ces dispositions n'étaient pas en vigueur à la date des arrêtés des 30 mars 2011, 27 janvier 2012 et 28 mars 2012. Dès lors, le moyen doit être regardé comme concernant seulement l'arrêté du 9 janvier 2015.
9. Il résulte des dispositions citées aux points 6 et 7 que la procédure de publication dont se prévaut la société La Grand'Maison n'a qu'une portée subsidiaire, dans l'hypothèse où la représentativité des organisations professionnelles au regard des autres critères prévus par ces dispositions ne peut être établie autrement. Or il ressort des pièces du dossier que l'administration s'est fondée sur les volumes produits et commercialisés par les organismes regroupés au sein d'InterLoire pour apprécier sa représentativité. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 9 janvier 2015 n'a pas fait l'objet d'une publication en méconnaissance du paragraphe 2 du A du III de l'instruction technique DGPE/SDC/2016-231 du 16 mars 2016, au demeurant postérieure à cet arrêté, pour l'application du cinquième alinéa de l'article L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
10. D'autre part, aux termes de l'article 3 des statuts d'InterLoire du 21 octobre 2007, relatif à la composition de l'association : " L'interprofession des Vins de Loire est composée de : / - 30 membres personnes physiques représentatifs de la viticulture des régions concernées représentant le collège des producteurs / - 30 membres personnes physiques représentatifs du négoce des régions concernées représentant le collège des négociants. (...) Les 60 membres personnes physiques sont désignés respectivement par : / - Pour le collège des producteurs : la Fédération Viticole d'Anjou-Saumur, la Fédération des Association Viticoles d'Indre et Loire en accord avec la Fédération des Associations Viticoles du Loir et Cher et les Syndicats de Produits pour les départements 44 et 85, parmi les membres des Syndicats d'Appellations d'Origine concernées. / - Pour le collège des négociants : Entreprise des Grands Vins de Loire : E.G.V.L. (Chambre Syndicale Régionale des Négociants en Vins du Val de Loire) " devenue Union des maisons et des marques des vins de Loire. Il ressort des éléments produits par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, non sérieusement contestés par la société La Grand'Maison, qu'InterLoire représente, à travers les organisations des producteurs et les organisations des négociants mentionnés ci-dessus dont les personnes physiques désignées doivent être regardées comme les représentants, 100 % des volumes de la production des appellations relevant de son ressort et 87 % des volumes vendus en négoce pour la période 2012-2013. Cette organisation interprofessionnelle peut, dès lors, être regardée comme représentant au moins les deux tiers des volumes de production, de la transformation et de la commercialisation des vins auxquels sont susceptibles de s'appliquer les cotisations prévues par l'accord étendu par l'arrêté du 9 janvier 2015. Elle satisfait, dès lors, à la condition posée par l'article 164, paragraphe 3, sous a), ii), du règlement n° 1308/2013, reprise par l'article L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version en vigueur jusqu'au 15 octobre 2014 : " Les groupements constitués à leur initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives de la production agricole et, selon les cas, de la transformation, de la commercialisation et de la distribution peuvent faire l'objet d'une reconnaissance en qualité d'organisations interprofessionnelles par l'autorité administrative compétente (...) soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de production, par produit ou groupe de produits déterminés ". Si la société La Grand'Maison soutient que l'association InterLoire ne serait plus représentative au regard de ces dispositions pour les appellations relevant de son ressort à la date des arrêtés des 30 mars 2011, 27 janvier 2012 et 28 mars 2012, ces allégations ne sont en tout état de cause assorties d'aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé.
12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime, applicable aux quatre arrêtés litigieux : " Les accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l'autorité administrative compétente dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec la législation de l'Union européenne ". Aux termes de l'article L. 632-6 du même code : " Les organisations interprofessionnelles reconnues, mentionnées aux articles L. 632-1 à L. 632-2, sont habilitées à prélever, sur tous les membres des professions les constituant, des cotisations résultant des accords étendus selon la procédure fixée aux articles L. 632-3 et L. 632-4 et qui, nonobstant leur caractère obligatoire, demeurent des créances de droit privé ".
13. En outre, il résulte des dispositions de l'article 165 du règlement n° 1308/2013, applicable au seul arrêté litigieux du 9 janvier 2015, qu'un Etat membre peut décider la mise en place de contributions financières " dans la mesure où ces dernières sont destinées à couvrir les coûts directement liés à la conduite des activités " présentant un " intérêt économique général pour les opérateurs économiques dont les activités sont liées aux produits concernés ". Aux termes de l'article 164, paragraphe 4, de ce même règlement : " Les règles dont l'extension à d'autres opérateurs peut être demandée comme prévu au paragraphe 1 portent sur l'un des objets suivants: / a) connaissance de la production et du marché ; (...) f) actions de promotion et de mise en valeur de la production ; (...) i) études visant à améliorer la qualité des produits (...) ".
14. L'article V-2 de l'accord interprofessionnel du 21 décembre 2010, pour la période du 1er janvier 2011 au 30 juin 2011, l'article VI-2 de l'accord interprofessionnel du 28 juillet 2011, pour la période du 1er juillet 2011 au 31 juillet 2014, et l'article VI-2 de l'accord interprofessionnel du 24 juin 2014, pour la période du 1er août 2014 au 31 juillet 2017, stipulent que les cotisations financent : " - Un tronc commun constitué par des actions communes d'intérêt général, de connaissance de l'offre, de la demande, et des actions techniques, entre-autres. / - Une communication collective constituée par des actions de promotion locales, nationales ou à l'export bénéficiant à l'ensemble des Appellations regroupées sous InterLoire. / - Une communication Appellation constituée par des actions de promotions locales, nationales ou à l'export, propres aux Appellations ". Les cotisations sont assises sur les volumes effectivement sortis de l'entrepôt suspensif de droits d'accises.
15. D'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier des accords étendus et des rapports d'activités de l'association InterLoire, que celle-ci conduit des actions, notamment de communication, de connaissance de marché et de suivi de la qualité, qui sont au nombre des actions d'intérêt commun au sens de l'article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime ou présentant un intérêt économique général pour les opérateurs au sens de l'article 165 du règlement n° 1308/2013. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que, à la date des arrêtés litigieux, le montant des cotisations prévues était manifestement disproportionné pour assurer le financement de telles actions, alors même qu'il est soutenu qu'il permettrait à l'association InterLoire de constituer des réserves. Le moyen, tiré de ce que l'arrêté du 9 janvier 2015 méconnaîtrait l'article 165 du règlement n° 1308/2013 doit donc être écarté.
16. Par ailleurs, si la société La Grand'Maison invoque une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, elle se borne sur ce point à critiquer le montant des cotisations prévues par les accords étendus par les arrêtés litigieux. Son moyen ne peut dès lors, en tout état de cause, qu'être écarté.
17. En cinquième lieu, la société La Grand'Maison ne saurait en tout état de cause, utilement invoquer les dispositions de l'instruction technique DGPE/SDC/2016-231 du 16 mars 2016, qui sont postérieures aux arrêtés litigieux.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la société La Grand'Maison n'est pas fondée à soutenir que les arrêtés des 30 mars 2011, 27 janvier 2012, 28 mars 2012 et 9 janvier2015 sont entachés d'illégalité.
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société la Grand'Maison le versement à l'association InterLoire d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat et de l'association InterLoire.
D E C I D E :
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Article 1er : Il est déclaré que l'exception d'illégalité des arrêtés des 30 mars 2011, 27 janvier 2012, 28 mars 2012 et 9 janvier 2015, soulevée par la société La Grand'Maison devant le tribunal d'instance de Tours, n'est pas fondée.
Article 2 : La société La Grand'Maison versera à l'association InterLoire une somme 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions présentées par la société La Grand'Maison au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société La Grand'Maison, à l'interprofession des vins de Loire, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'action et des comptes publics.
Copie en sera adressée au tribunal d'instance de Tours.