Conseil d'État · Juge des référés — 25 février 2020

Vu la procédure suivante :
Mme B... A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de lui délivrer une attestation de demande d'asile en procédure normale et de lui remettre un dossier de demande d'asile destiné à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) dans un délai de trois jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard. Par une ordonnance n° 2000292 du 23 janvier 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 17 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes d'enregistrer sa demande d'asile en procédure normale, sous un délai de 3 jours à compter de la notification de l'ordonnance à venir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'ordonnance attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le refus du préfet des Alpes-Maritimes d'enregistrer sa demande d'asile constitue une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile ;
- en estimant que la France n'était pas responsable de l'examen de sa demande, le préfet des Alpes-Maritimes a commis une erreur de droit et d'appréciation, sur le fondement de l'article 29 du règlement " Dublin III " ;
- elle ne peut être regardée comme en fuite au sens de l'article 29 du règlement " Dublin III ", dès lors que, sa soustraction, d'une part, ne peut être regardée comme intentionnelle et, d'autre part, ne présente pas de caractère systématique ;
- en effet, l'administration n'a pas procédé à toutes les diligences qui lui incombaient dans l'organisation de son départ.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête et soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'il n'est pas porté d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 21 février 2020, la Cimade demande au juge des référés du Conseil d'Etat de faire droit à la requête, elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- les moyens de la requête sont fondés ;
-  en l'absence d'arrêté du ministre de l'intérieur lui donnant compétence pour ce faire, le préfet des Bouches-du-Rhône n'était pas compétent pour édicter l'acte de constat de fuite en vertu de l'article R. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- le règlement (CE) n° 1560/2003 de la Commission du 2 septembre 2003 portant modalités d'application du règlement (CE) no 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers ;
- le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride ;
- le règlement (UE) n° 118/2014 de la Commission du 30 janvier 2014 modifiant le règlement (CE) n ° 1560/2003 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, Mme A..., d'autre part, le ministre de l'intérieur et la Cimade ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 24 février 2020 à 11 heures 30 :
- Me Viaud, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de Mme A... ;
- les représentantes du ministre de l'intérieur ;
- le représentant de la Cimade ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. La Cimade justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la requête de Mme A.... Son intervention est, par suite, recevable.
2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
3. Aux termes de l'article 29 du règlement (UE) n°604/2013 susvisé : " 1. Le transfert du demandeur ou d'une autre personne visée à l'article 18, paragraphe 1, point c) ou d), de l'État membre requérant vers l'État membre responsable s'effectue conformément au droit national de l'État membre requérant, après concertation entre les États membres concernés, dès qu'il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l'acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l'effet suspensif est accordé conformément à l'article 27, paragraphe 3. (...) ; 2. Si le transfert n'est pas exécuté dans le délai de six mois, l'État membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l'État membre requérant. Ce délai peut être porté à un an au maximum s'il n'a pas pu être procédé au transfert en raison d'un emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit-mois au maximum si la personne concernée prend la fuite (...) ". Aux termes de l'article 9 du règlement (CE) n°1560/2003 du 2 septembre 2003, modifié par le règlement (UE) n°118/2014 du 30 janvier 2014 : " (...) 2. Il incombe à l'État membre qui, pour un des motifs visés à l'article 29, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 604/2013, ne peut procéder au transfert dans le délai normal de six mois à compter de la date de l'acceptation de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée, ou de la décision finale sur le recours ou le réexamen en cas d'effet suspensif, d'informer l'État responsable avant l'expiration de ce délai. À défaut, la responsabilité du traitement de la demande de protection internationale et les autres obligations découlant du règlement (UE) n° 604/2013 incombent à cet État membre conformément aux dispositions de l'article 29, paragraphe 2, dudit règlement (...) ".
4. Mme A..., ressortissante érythréenne accompagnée de son fils mineur né le 9 décembre 2017, a déposé une demande d'asile à la préfecture des Alpes-Maritimes, enregistrée le 28 mars 2019 en procédure Dublin. Le 8 juin 2019, les autorités italiennes ont accepté leur responsabilité par accord implicite. Mme A... a fait l'objet d'un arrêté de transfert du préfet des Bouches-du-Rhône le 23 août 2019 et a été convoquée le 31 octobre 2019 à la préfecture des Bouches-du-Rhône en vue de recevoir la notification de son transfert vers l'Italie, prévu le 5 novembre 2019. Elle soutient qu'elle s'est rendue avec son enfant à l'aéroport de Nice à 10 heures, mais qu'elle n'a pu, sans assistance ni indication écrite de l'heure et du lieu de convocation, se présenter auprès de la police aux frontières chargée de lui délivrer son titre de transport qu'à 10 heures 45. Cette dernière lui a dès lors opposé une arrivée trop tardive faisant obstacle à son embarquement. Par décision du 7 novembre 2019, le préfet des Alpes-Maritimes l'a de ce fait regardée comme " en fuite " au sens de l'article 29 du règlement 604/2013, prorogeant le délai de transfert vers l'Italie à 18 mois. Mme A... s'est donc vu refuser l'enregistrement de sa demande d'asile en procédure normale le 13 décembre 2019. Par une ordonnance n° 2000292 du 23 janvier 2020, dont elle relève appel, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet des Alpes-Maritimes, d'une part, de lui délivrer une attestation de demande d'asile en procédure normale et, d'autre part, de lui remettre un dossier de demande d'asile destiné à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, dans un délai de trois jours à compter de la notification de l'ordonnance et sous astreinte de 50 euros par jour de retard.
5 Lorsqu'un demandeur d'asile fait l'objet d'une procédure de réadmission dans le cadre de la procédure " Dublin III " il peut être regardé comme " en fuite " si, informé précisément et dans une langue qu'il comprend des modalités exactes de son réacheminement, il s'est délibérément abstenu de se conformer aux indications données par l'administration pour son voyage ; le fait de ne pas se rendre en temps utile sur le lieu programmé du départ, compte tenu des aléas de déplacement sur le trajet et de la longueur des procédures d'embarquement, sans pouvoir faire valoir un motif valable de retard, doit être assimilé à une telle abstention délibérée.
6. En l'espèce, Mme A... a reçu notification d'un document d'information interne à l'administration dénommé " routing ", lui indiquant l'heure, la compagnie aérienne, le numéro de vol et l'aérogare de départ de l'aéroport d'où elle devait le 5 novembre 2019 se rendre en Italie, pays compétent pour examiner sa demande. Ce document ne lui permettait pas d'embarquer. Il est soutenu par l'administration qu'elle a en outre été oralement informée, lors de la remise de ce document, et par l'entremise d'un interprète parlant une langue qu'elle comprenait, qu'elle devait se présenter au poste de la police de l'air et des frontières de l'aérogare indiquée, afin de se faire accompagner pour l'embarquement. La matérialité de cette information est contestée par la requérante et ne peut être établie, même si le ministère de l'intérieur en défense relève que l'intérêt premier des services est de procéder selon les formes à la préparation d'un embarquement, dont le défaut entraine la perte du coût de la place réservée.
7. A supposer, cependant,  établie l'existence d'une telle information détaillée, comportant l'horaire auquel se présenter utilement et la localisation du service de police compétent, en l'espèce l'intéressée s'est effectivement rendue, selon ses déclarations confortées par celles d'un compatriote qui en témoigne, sans que l'administration soit en mesure d'apporter des éléments en sens contraire, à l'aéroport d'embarquement, une heure et demie avant l'horaire indiqué pour l'embarquement ; elle s'est toutefois présentée à l'autre aérogare que celle désignée, et, incertaine sur la conduite à tenir, déclare s'être rendue au poste de la police de l'air et des frontières de cette aérogare, environ une demi-heure avant le décollage, délai qui aurait conduit les fonctionnaires présents à lui indiquer l'impossibilité d'embarquer et à l'inviter à recontacter la préfecture. Au regard des circonstances de l'espèce, en l'absence de certitudes sur le degré de précision de l'information donnée, alors que l'intéressée s'est rendue à l'aéroport et a contacté les services dont elle pouvait raisonnablement penser qu'ils pourraient l'aider à se conformer aux instructions reçues, sans que l'heure à laquelle elle s'est livrée à ces démarches puisse établir qu'elle n'avait pas raisonnablement anticipé les nécessités liées à la procédure de réadmission, la requérante ne peut être regardée comme s'étant délibérément soustraite à l'exécution de ses obligations. En regardant l'intéressée comme " en fuite ", alors au surplus que ni avant cette date, ni depuis, elle n'a cherché à se soustraire ni à ses obligations, ni à la possibilité d'être localisée et contactée par l'administration, le juge des référés du tribunal administratif de Nice et le ministère de l'intérieur ont inexactement qualifié les faits. Mme A... est donc fondée à soutenir que c'est à tort que l'ordonnance attaquée a pour ce motif rejeté sa demande. L'affaire étant en l'état, il y a lieu, de statuer par voie d'effet dévolutif sur les autres moyens énoncés au soutien des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 dans leur dernier état.
8. Il n'est pas contesté en appel que, dès lors que l'intéressée n'est pas " en fuite " au sens de l'article 29 ci-dessus rappelé, l'administration est légalement tenue d'enregistrer sa demande sur le fondement de la procédure normale d'examen et de lui délivrer l'attestation de dépôt de cette demande lui permettant de suivre la procédure devant l'OFPRA ainsi que de recouvrer ses droits aux prestations d'accueil, et qu'il est urgent, au sens de l'article L. 521-2, au regard des effets de cette remise sur son droit à voir rapidement examinée la demande d'asile qu'elle a déposée, qu'il y soit procédé.
9. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante est fondée à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée et à ce qu'il soit enjoint au préfet des Alpes-Maritimes d'enregistrer sa demande d'asile en procédure normale, de lui délivrer une attestation de demande d'asile et de lui remettre un dossier de demande d'asile destiné à l'OFPRA dans les meilleurs délais. Dès lors, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de la Cimade est admise.
Article 2 : L'ordonnance du 23 janvier 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Nice est annulée.
Article 3 : Il est enjoint au préfet des Alpes-Maritimes d'enregistrer la demande d'asile de Mme A... en procédure normale, de lui délivrer une attestation de demande d'asile et de lui remettre un dossier de demande d'asile destiné à l'OFPRA dans les meilleurs délais.
Article 4 : L'Etat versera à Mme A... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A..., au ministre de l'intérieur et à la Cimade.