Conseil d'État · Juge des référés — 10 mars 2020

Vu la procédure suivante :
Par deux requêtes, enregistrées le 12 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, sous les n° 438592 et n° 438594, la Coordination rurale union nationale, d'une part, et la chambre départementale d'agriculture de la Vienne, d'autre part, demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;
2°) chacune, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la condition d'urgence est remplie compte tenu du caractère grave et immédiat des préjudices économiques générés et subis par les exploitants au regard des surfaces concernées et en l'absence de mesures transitoires adaptées ;
- les moyens invoqués sont de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée ;
- l'arrêté a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de l'étude d'impact prévues par les dispositions impératives de la circulaire du 12 octobre 2015 relative à l'évaluation préalable des normes et à la qualité du droit ;
- l'arrêté contesté méconnaît le principe de sécurité juridique et l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme, dès lors que, s'agissant de l'article 8, insérant un article 14-1 à l'arrêté du 4 mai 2017, fixant une distance de 20 mètres pour les traitements effectués avec certains produits phytopharmaceutiques, il se borne à renvoyer au paragraphe 3.6.5 de l'annexe II du règlement (CE) n° 1107/2009, qui ne définit pas la notion de " substance active considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme " ainsi qu'à une liste identifiant ces substances qui n'est pas établie ;
- s'agissant des mêmes dispositions, l'arrêté méconnaît également le principe de confiance légitime et les dispositions du règlement (CE) n° 1107/2009 dès lors qu'il impose aux agriculteurs la responsabilité de vérifier eux-mêmes si leurs produits contiennent les substances actives concernées alors même qu'étant été autorisées, elles devraient pouvoir être utilisées en toute confiance ;
- il méconnaît le principe de sécurité juridique et de confiance légitime en ce qu'il ne prévoit pas de mesures transitoires en méconnaissance des dispositions de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration ;
- s'agissant de l'article 8 insérant un article 14-2 à l'arrêté du 4 mai 2017, il méconnaît le principe de sécurité juridique ainsi que l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme dès lors que ces dispositions sont incomplètes, notamment en ce que l'annexe 4 à laquelle elles renvoient à défaut d'une liste des moyens et combinaisons de moyens permettant d'adapter les distances de sécurité ;
- il est également entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans la définition des mesures permettant une réduction des distances de sécurité ;
- l'arrêté attaqué porte une atteinte injustifiée à la compétitivité des entreprises agricoles, en méconnaissance du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 fixant les dispositions pour la gestion des dépenses relatives, d'une part, à la chaine de production des denrées alimentaires, à la santé et au bien-être des animaux et, d'autre part, à la santé et au matériel de reproduction des végétaux ;
- il porte une atteinte disproportionnée aux droits et libertés constitutionnellement protégés de propriété et d'entreprendre.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés n'est de nature à faire naître un doute sérieux.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le traité pour le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;
- la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2015-1170 du 13 octobre 2014 ;
- la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 ;
- le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Coordination Union rurale et la chambre départementale d'agriculture de la Vienne, et d'autre part, le Premier ministre, la ministre de la transition écologique et solidaire, la ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 mars 2020 à 14 heures :
- Me Poupet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de la Coordination rurale union nationale et de la chambre départementale d'agriculture de la Vienne ;
- les représentants de la Coordination rurale union nationale et de la chambre départementale d'agriculture de la Vienne ;
- les représentants du ministre de la transition écologique et solidaire ;
- les représentants du ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au vendredi 6 mars 2020 à 18 heures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 6 mars 2020 dans les deux instances, présenté par la Coordination rurale union nationale et la chambre départementale d'agriculture de la Vienne qui maintiennent leurs conclusions et leurs moyens et confirment la présentation d'un nouveau moyen exposé à l'audience tiré d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété de l'arrêté attaqué en ce qu'il prévoit une zone de non-traitement de 20 mètres non préconisée par l'ANSES dans son avis du 14 juin 2019.
Vu le courriel du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 6 mars 2020 par lequel il fait savoir qu'il n'entend pas produire de nouvelles observations.
Considérant ce qui suit ;
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
Sur le cadre juridique du litige :
2. D'une part, aux termes de l'article 12 de la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable : " Les Etats membres, tenant dûment compte des impératifs d'hygiène, de santé publique et de respect de la biodiversité ou des résultats des évaluations des risques appropriées, veillent à ce que l'utilisation de pesticides soit restreinte ou interdite dans certaines zones spécifiques. (...) Les zones spécifiques en question sont : / a) les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 (...) ". Le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable retient à son point 8 que : " Le présent règlement a pour objet de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement, et dans le même temps de préserver la compétitivité de l'agriculture communautaire. Il convient d'accorder une attention particulière à la protection des groupes vulnérables de la population, notamment les femmes enceintes, les nourrissons et les enfants. (...) ". Selon l'article 3 de ce règlement, font partie de ces groupes vulnérables " les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ".
3. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. (...) ". Aux termes du I de l'article L. 253-7 du même code, pris pour la transposition notamment de l'article 12 de la directive du 21 octobre 2009 précitée : " I. - (...) l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; / (...) ". En vertu des dispositions figurant au 2° de l'article L. 253-7-1 du même code, insérées par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt, l'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-7 du même code, à proximité des lieux mentionnés au 1° du présent article, - c'est-à-dire les cours de récréation et espaces habituellement fréquentés par les élèves dans l'enceinte des établissements scolaires, dans les espaces habituellement fréquentés par les enfants dans l'enceinte des crèches, des haltes-garderies et des centres de loisirs ainsi que dans les aires de jeux destinées aux enfants dans les parcs, jardins et espaces verts ouverts au public -, ainsi qu'à proximité des centres hospitaliers et hôpitaux, des établissements de santé privés, des maisons de santé, des maisons de réadaptation fonctionnelle, des établissements qui accueillent ou hébergent des personnes âgées et des établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologie grave, est subordonnée à la mise en place de mesures de protection adaptées telles que des haies, des équipements pour le traitement ou des dates et horaires de traitement permettant d'éviter la présence de personnes vulnérables lors du traitement. Ces mêmes dispositions prévoient également que lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l'autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d'utiliser ces produits à proximité de ces lieux. L'autorité administrative est ici, en vertu de l'article D. 253-45-1 du même code, le préfet du département. Aux termes du III inséré à l'article L. 253-8 du même code par la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous : " A l'exclusion des produits de biocontrôle mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 253-6, des produits composés uniquement de substances de base ou de substances à faible risque au sens du règlement (CE) n° 1107/2009 (...), l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux. Ces mesures tiennent compte, notamment, des techniques et matériels d'application employés et sont adaptées au contexte topographique, pédoclimatique, environnemental et sanitaire. Les utilisateurs formalisent ces mesures dans une charte d'engagements à l'échelle départementale, après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec un produit phytopharmaceutique. / Lorsque de telles mesures ne sont pas mises en place, ou dans l'intérêt de la santé publique, l'autorité administrative peut, sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, restreindre ou interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones définies au premier alinéa du présent III. / Un décret précise les conditions d'application du présent III. / (...) ". Le II de l'article 83 de la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, a prévu que les dispositions, notamment, du III insérées à l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime précitée entrent en vigueur le 1er janvier 2020.
4. Le décret du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation, dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2020 par son article 3, qui a été pris pour préciser les conditions d'application du III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, a, par son article 1er, inséré les articles D. 253-46-1-2 à D. 253-46-1-5 du même code qui sont relatifs aux chartes d'engagements prévues pour les usages agricoles ou non agricoles en vue de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques mentionnée au III de l'article L. 253-8, ainsi qu'à leur contenu et à leurs modalités d'élaboration et d'approbation. Il est ainsi notamment prévu que les chartes d'engagements mises en place pour les usages agricoles des produits phytopharmaceutiques font l'objet d'un projet élaboré par les organisations syndicales représentatives opérant à l'échelle du département ou par la chambre départementale d'agriculture portant sur un certain nombre de mesures à y inclure conformément à l'article D. 253-46-1-2. Chaque projet est ensuite soumis à une concertation publique pendant une durée d'au moins un mois permettant de recueillir les observations des personnes habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec des produits phytopharmaceutiques ou leurs représentants, ainsi que celles des associations dont l'objet statutaire comporte la défense des intérêts collectifs des habitants concernés et dont le périmètre d'action géographique correspond à celui du projet de charte. Les maires des communes concernées ainsi que l'association des maires du département sont également associés à la concertation. A l'issue de celle-ci, la charte formalisée est publiée dans un délai de deux mois sur un site internet par les organisations conceptrices et transmise au préfet du département qui se prononce dans un délai de deux mois sur le caractère adapté des mesures de protections prévues. Il peut demander aux organisations concernées de remédier aux manquements constatés dans un délai qui ne peut être supérieur à deux mois et qui est réduit en cas d'impératif de santé publique. Il l'approuve en la publiant sur le site internet de la préfecture.
5. Par ailleurs, par une décision n° 415426 du 26 juin 2019, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, pris sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 253-7 de ce code, en tant notamment qu'il ne prévoit pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques et a enjoint aux ministres compétents de prendre les mesures réglementaires impliquées par sa décision dans un délai de six mois à compter de sa notification. En réponse à cette injonction, est notamment intervenu l'arrêté du 27 décembre 2019 modifiant l'arrêté du 4 mai 2017, et qui notamment, par son article 8, y insère les article 14-1 et 14-2 ainsi que l'annexe 4 visée à l'article 14-2.
6. Aux termes de l'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié précité : "  En l'absence de distance de sécurité spécifique fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit concerné, une distance de sécurité minimale de 20 mètres qui ne peut être réduite est requise pour les traitements des parties aériennes des plantes réalisés à proximité des lieux mentionnés à l'article L. 253-7-1 et au III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime avec un produit phytopharmaceutique: / - présentant une des mentions de danger suivantes : H300, H310, H330, H331, H334, H340, H350, H350i, H360, H360F, H360D, H360FD, H360Fd H360Df, H370, H372, ou ; / - contenant une substance active considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme selon les critères du paragraphe 3.6.5 de l'annexe II du règlement (CE) no 1107/2009 du 21 octobre 2009 susvisé. "
7. Aux termes de l'article 14-2 du même arrêté : " I. En l'absence de distance de sécurité spécifique fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit concerné, et à l'exclusion des produits de biocontrôle mentionnés à l'article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, des produits composés uniquement de substances de base ou de substances à faible risque au sens du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, le traitement en milieu non fermé des parties aériennes des plantes réalisé à proximité des lieux mentionnés à l'article L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime et au III de l'article L. 253-8 du même code est subordonné au respect d'une distance de sécurité minimale de: / - 10 mètres pour l'arboriculture, la viticulture, les arbres et arbustes, la forêt, les petits fruits et cultures ornementales de plus de 50 cm de hauteur, les bananiers et le houblon; / - 5 mètres pour les autres utilisations agricoles et non agricoles. / Les distances minimales de sécurité ne s'appliquent pas aux traitements nécessaires à la destruction et à la prévention de la propagation des organismes nuisibles réglementés au sens du I de l'article L. 251-3 du code rural et de la pêche maritime, ordonnés en application du II de l'article L. 201-4 du même code. L'arrêté de lutte, précise, en tant que de besoin, les modalités d'application des produits à mettre en oeuvre, en particulier pour protéger les lieux mentionnés à l'article L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime et au III de l'article L. 253-8 du même code. / II. Ces distances peuvent être adaptées dans les conditions prévues à l'annexe 4 lorsque le traitement est réalisé à proximité des lieux mentionnés au III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime et que des mesures apportant des garanties équivalentes en matière d'exposition des résidents par rapport aux conditions normales d'application des produits sont mises en oeuvre conformément à des chartes d'engagements approuvées par le préfet. / Ces mesures consistent en la mise en oeuvre d'un ou plusieurs moyens permettant de maîtriser le risque d'exposition des résidents ou des personnes présentes, par type de culture et de matériel, conformément aux recommandations de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). / L'annexe 4 fixe, après avis de l'ANSES, la liste des moyens ou techniques de réduction de la dérive et, le cas échéant, le coefficient d'efficacité et les distances minimales de sécurité correspondants. Elle comporte: / - la liste des techniques réductrices de dérive, le coefficient d'efficacité et les distances minimales correspondantes; / - la liste des moyens ou combinaison de moyens permettant de réduire la dérive et d'adapter les conditions d'utilisation, le coefficient d'efficacité et les distances minimales de sécurité correspondants. / L'annexe peut être modifiée par décision du ministre chargé de l'agriculture prise après avis de l'Anses et des ministres chargés de la santé et de l'environnement, publiée au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. " L'annexe 4 relative aux techniques réductrices de dérive (TRD), prévoit, d'une part, pour l'arboriculture, que la distance de sécurité peut être réduite à 5 mètres lorsque le niveau de réduction de la dérive est de 66 % ou plus, d'autre part, pour la viticulture et les autres cultures visées au 1er tiret de l'article 14-2, que cette distance de sécurité est réduite à 5 mètres grâce un niveau de réduction de la dérive compris entre 66 et 75 % ou à 3 mètres lorsque ce coefficient atteint 90 % et, enfin, pour les utilisations visées au 2ème tiret de l'article 14-2, que la distance de sécurité est réduite à 3 mètres lorsque le niveau de réduction de la dérive est de 66 % ou plus. Cette annexe indique encore que " Les matériels permettant d'atteindre les niveaux de réduction de la dérive mentionnés par la présente annexe sont énumérés dans une liste publiée au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture ".
8. En dernier lieu, en vertu de son article 11, l'arrêté du 27 décembre 2019 entre en vigueur le 1er janvier 2020 et prévoit deux dérogations. Selon le premier alinéa de l'article : " (...) les distances minimales de sécurité prévues au I de l'article 14-2 de l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction résultant du présent arrêté sont applicables à compter du 1er juillet 2020 aux parcelles déjà emblavées au titre d'un cycle cultural à la date de publication du présent arrêté ". En application du second alinéa de l'article : " Les mêmes distances minimales sont applicables aux infrastructures linéaires si leur respect n'entraine pas l'impossibilité technique pour leur gestionnaire de garantir la sécurité d'exploitation et au plus tard le 1er juillet 2021 ".
9. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, pour assurer la transposition et l'application de la réglementation européenne mentionnée au point 2, la législation française permet, d'une part, que les autorisations de mise sur le marché (AMM) désormais délivrées par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) contiennent des distances de sécurité appropriées qui s'imposent aux utilisateurs et, d'autre part, qu'à défaut de telles distances fixées dans l'AMM, soient déterminées des mesures de protection adaptées de l'usage des produits phytopharmaceutiques. En vertu du 2° de l'article L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime, le législateur a confié au préfet du département le soin de déterminer, à défaut de mesures de protection adaptées, les distances minimales en deçà desquelles il est interdit d'utiliser ces produits à proximité des lieux fréquentés par des groupes de personnes vulnérables. En vertu du III de l'article L. 253-8 du même code, comportant une entrée en vigueur au 1er janvier 2020, il a confié aux utilisateurs de certains produits phytopharmaceutiques le soin de formaliser dans des chartes d'engagements des mesures de protection des personnes habitant les lieux situés à proximité des zones susceptibles d'être traitées et, à défaut, ou dans l'intérêt de la santé publique, il a confié à l'autorité administrative la possibilité de restreindre ou d'interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones habitées. Toutefois, ce n'est qu'après l'intervention de la décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux du 26 juin 2019 mentionnée au point 5, d'une part, que le décret du 27 décembre 2019, entré en vigueur le 1er janvier 2020, a précisé le contenu et les modalités d'élaboration et d'approbation des chartes d'engagements et, d'autre part, que, sur injonction du juge administratif, l'arrêté du 27 décembre 2019 a modifié l'arrêté du 4 mai 2017 en y insérant les articles 14-1 et 14-2, qui prévoient, notamment en l'absence de chartes d'engagements ou d'une distance minimale de sécurité fixée par l'AMM du produit phytopharmaceutique, des distances minimales de sécurité destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques. L'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié, impose une distance de sécurité minimale de 20 mètres qui ne peut être réduite, lorsque sont utilisés des produits phytopharmaceutiques comportant certaines mentions de danger ou contenant une substance considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme. L'article 14-2 retient, pour d'autres produits phytopharmaceutiques, une distance minimale de sécurité de 10 mètres pour les cultures hautes et de 5 mètres pour les cultures basses, ces distances pouvant être adaptées dans les conditions prévues à l'annexe 4 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié. Elles le sont notamment lorsque les techniques de réduction de la dérive sont mises en oeuvre conformément aux chartes d'engagements approuvées par le préfet. Enfin, l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019 a prévu que les distances minimales de sécurité fixées aux articles 14-1 et 14-2 entrent en vigueur au 1er janvier 2020 sauf, d'une part, pour les parcelles déjà emblavées au titre d'un cycle cultural à la date de publication de l'arrêté, soit le 29 décembre 2019, pour lesquelles cette date d'entrée en vigueur est repoussée au 1er juillet 2020 et, d'autre part, pour les infrastructures linéaires pour lesquelles cette date d'entrée en vigueur peut être repoussée au 1er juillet 2021.
Sur l'étendue des demandes de suspension :
10. Si l'association Coordination rurale union nationale et la chambre départementale d'agriculture de la Vienne requérantes demandent, par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, la suspension de l'arrêté du 27 décembre 2019, il résulte cependant de l'ensemble de leurs écritures, comme des indications fournies lors de l'audience de référé, que leurs conclusions doivent être regardées comme tendant à la suspension de l'exécution des articles 14-1 et 14-2 insérés par l'article 8 de l'arrêté du 27 décembre 2019 dans celui du 4 mai 2017 ainsi que de l'annexe 4 ajoutée par l'arrêté du 27 décembre 2019 à celui du 4 mai 2017. Il résulte également de ces écritures et des débats que les requérantes reprochent principalement aux auteurs de l'arrêté de n'avoir pas prévu de manière adaptée des mesures transitoires ou une entrée en vigueur différée plus générale. Une telle argumentation tend ainsi également à la suspension des dispositions précitées de l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019.
Sur l'urgence :
11. L'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
12. Pour justifier l'urgence qui s'attache à la suspension qu'elles demandent, les requérantes soutiennent que l'arrêté attaqué qui instaure des distances minimales de sécurité dès le 1er janvier 2020 porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts des agriculteurs.
En ce qui concerne l'urgence à suspendre les dispositions de l'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 et de l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019 :
S'agissant du caractère suffisamment immédiat des atteintes aux intérêts défendus par les requérantes :
13. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la distance minimale de sécurité de 20 mètres prévue à l'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié qui ne peut pas être réduite, entre en vigueur au 1er janvier 2020 sauf le cas échéant pour les surfaces déjà emblavées dans les conditions rappelées par l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019. Toutefois, il résulte des échanges à l'audience de référé que la mesure transitoire ainsi prévue pour les surfaces déjà emblavées au 29 décembre 2019, d'une part, ne peut s'appliquer à des cultures pérennes de type arboricole ou viticole et, d'autre part, ne concerne, au titre des cultures à cycle annuel, que celles semées à l'automne, soit les céréales d'hiver et le colza d'hiver, peu représentatives notamment en surfaces. Il résulte également des pièces produites, notamment de l'étude réalisée par la chambre départementale d'agriculture de la Vienne, figurant dans les deux dossiers, ainsi que des échanges à l'audience, que les produits phytopharmaceutiques les plus préoccupants pour la santé humaine ou l'environnement, même s'ils ne sont pas les plus nombreux, sont, d'une part, d'usage habituel dans diverses cultures dont, pour certaines, les semis et les premiers traitements notamment d'herbicides sont susceptibles d'intervenir à brève échéance à partir de la mi-mars, et, d'autre part, n'ont pas toujours de substituts actuellement disponibles ayant la même efficacité. Ainsi l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 14-1 au 1er janvier 2020 apparaît, en l'état de l'instruction, comme étant de nature, en particulier pour certaines catégories de cultures, à porter une atteinte de manière suffisamment immédiate aux intérêts que les requérantes entendent défendre.
S'agissant du caractère suffisamment grave des atteintes aux intérêts défendus par les requérantes et de la prise en compte de l'intérêt public :
14. Toutefois, l'ampleur réelle des conséquences - qu'elles soient envisagées en termes de réduction des surfaces cultivables, de diminution de la production ou du chiffre d'affaires ou encore en termes de perte de valeur vénale du foncier - qu'une telle mesure de restriction de l'utilisation de certains produits phytopharmaceutiques sur une distance minimale de sécurité de 20 mètres est susceptible d'engendrer, n'est démontrée ni par la simulation produite pour le seul département de la Haute-Vienne, dépourvue de toute explication convaincante, ni par celle de la chambre d'agriculture de la Vienne qui, même si elle présente des éléments plus pertinents par types de cultures, ne permet pas d'apprécier la gravité réelle des effets liés à cette distance minimale de sécurité. Cette étude conclut d'ailleurs que la perte de valeur économique de production représente, dans ce département et semble-t-il toutes distances minimales de sécurité confondues, 1,1 % des livraisons agricoles départementales. S'il est enfin soutenu et ne peut être raisonnablement exclu compte tenu de l'instruction qui s'est poursuivie à l'audience, que pour certaines cultures dont les semis et les premiers traitements doivent intervenir très prochainement, que les atteintes économiques pourraient être sensiblement plus graves à court terme que pour la moyenne de la profession faute d'un délai d'adaptation suffisant, la démonstration de la réalité et de l'étendue des conséquences, laquelle dépend il est vrai de nombreux facteurs difficiles à modéliser, n'a pas été apportée dans la présente instance. Ainsi, en l'état de l'instruction, les requérantes ne justifient pas que les dispositions de l'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié et de l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019 en tant qu'ils ne prévoient pas, de manière générale ou par types de cultures, des mesures transitoires appropriées pour la mise en oeuvre de la distance minimale de sécurité de 20 mètres, auraient des conséquences d'une gravité telle qu'il serait justifié de l'urgence à ce que leur exécution soit suspendue jusqu'à ce que le Conseil d'Etat statue sur les recours dont il est saisi au fond contre ces dispositions.
15. En outre, l'intérêt public qui s'attache à ce qu'un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement soit garanti notamment à l'égard des habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme, ainsi que le droit de l'Union l'exige, que la législation nationale l'a rappelée en retenant notamment la date du 1er janvier 2020 et qui est au principe de la solution d'annulation retenue par le Conseil d'Etat et de son injonction, justifie que ne soit pas suspendue, sans raisons particulières suffisamment probantes, une mesure de réduction d'utilisation qui porte sur les produits phytopharmaceutiques qui, bien qu'autorisés, sont les plus dangereux ou préoccupants notamment pour la santé des riverains.
En ce qui concerne l'urgence à suspendre les dispositions de l'article 14-2 de l'arrêté du 4 mai 2017 ainsi que son annexe 4 et l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019 :
S'agissant du caractère suffisamment immédiat des atteintes aux intérêts défendus par les requérantes :
16. Si les distances minimales de sécurité prévues par les dispositions de l'article 14-2 de l'arrêté modifié du 4 mai 2017, applicables dès le 1er janvier 2020, sont susceptibles d'être réduites, pour les cultures hautes, en les faisant passer de 10 à 5 mètres en ce qui concerne l'arboriculture et de 10 à 5 mètres voire à 3 mètres en ce qui concerne la viticulture et les autres cultures dites hautes mentionnées au 1er tiret du I de l'article 14-2, ainsi que de 5 à 3 mètres pour les cultures basses visées au 2ème tiret du I du même article, telles que les cultures céréalières ou légumières, c'est à la triple condition que, d'une part, des mesures soient prévues en ce sens par une charte d'engagements approuvée par le préfet, d'autre part, que les moyens de maîtrise du risque d'exposition des résidents ou des personnes présentes dans ces zones riveraines soient conformes aux recommandations de l'ANSES et, en particulier, que les techniques de réduction de la dérive répondent aux exigences de l'annexe 4 et, enfin que les traitements ne reposent pas sur les produits phytopharmaceutiques les plus dangereux imposant une distance minimale de sécurité non réductible de 20 mètres. Or, il est constant que si la liste des matériels visée par l'annexe 4 a fait l'objet d'une mise à jour au 19 février 2020 disponible sur le site officiel du ministère de l'agriculture et de l'alimentation en fournissant un état des matériels disponibles avec leur coefficient de réduction de la dérive, la condition relative à l'adoption des chartes d'engagements au niveau local n'apparaît pas pouvoir être remplie avant plusieurs mois compte tenu des délais de procédure prévus par le décret du 27 décembre 2019.
17. Il est vrai, ainsi que le soutient le ministre en défense, que, par une instruction technique du 3 février 2020 relative au renforcement de la protection des riverains susceptibles d'être exposés aux produits phytopharmaceutiques signée par quatre directeurs généraux des ministères chargés de l'exécution de l'arrêté du 27 décembre 2019, disponible sur le site officiel du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, quatre mesures sont énoncées pour accélérer la mise en oeuvre des mesures de réduction des distances. Il est, en premier lieu, demandé aux préfets de veiller à ce que " les délais d'instruction par [leurs] services permettent de rendre le dispositif rapidement opérationnel ", " l'objectif [étant] d'apporter un cadre réglementaire stabilisé localement, notamment concernant les distances minimales de sécurité applicables, dans un délai compatible avec les premiers traitements en 2020 ". Il est, en deuxième lieu, indiqué que les chartes préexistantes pourront être conservées " dès lors qu'elles sont issues d'un processus de concertation ayant associé des riverains ou leurs représentants et qu'elles contiennent des mesures minimales de protection conformes à la réglementation " en vue d'" inviter les parties à reprendre les travaux pour compléter la charte afin de l'inscrire dans le nouveau cadre réglementaire ". Il est, en troisième lieu, introduit une mesure transitoire temporaire et exceptionnelle prévue dans l'attente de l'approbation des chartes d'engagements par les préfets ainsi définie : " Dans l'attente de l'approbation des chartes d'engagements et jusqu'au 30 juin 2020, les utilisateurs engagés dans un projet de charte soumis à concertation publique et comportant des mesures de réduction des distances telles que définies à l'annexe 4 de l'arrêté du 27 décembre 2019 peuvent à titre individuel, appliquer ces réductions de distance, à condition qu'ils respectent les conditions prévues à cette annexe ". Il est, en quatrième lieu, prévu qu'" un appel à projets sera lancé au printemps 2020 pour les filières viticulture, arboriculture et maraîchage, afin de soutenir les investissements dans les matériels les plus performants (label Pulvé) pour réduire les quantités de produits utilisées et la dérive de pulvérisation ", un budget global de 25 millions d'euros étant confié à FranceAgriMer en vue " doubler l'effort national de soutien à l'investissement ".
18. Toutefois, il résulte des échanges à l'audience de référé, d'une part, que si le réseau des chambres départementales d'agriculture engagé dans l'élaboration des chartes d'engagements dispose actuellement d'une trame nationale pour concevoir les projets au niveau local, en revanche, il n'a pas été possible de s'assurer qu'en tout état de cause, la phase de concertation pourra être effectivement lancée avant les premiers traitements de printemps. Il n'apparaît pas en outre que les chartes préexistantes pourraient permettre de réduire significativement ces délais. D'autre part, si le coût d'acquisition des buses anti-dérive fixées sur les rampes de pulvérisation utilisées pour les cultures basses est très réduit et que ces matériels sont simples d'acquisition et d'adaptation, il n'en va pas de même des matériels spécifiques utilisés par les exploitants en cultures hautes, permettant de réduire efficacement le phénomène de dérive, qui représentent un coût nettement plus élevé. Par ailleurs, les échanges lors de l'audience n'ont pas permis de connaître le contenu et les délais réels de mise en oeuvre des mesures d'accompagnement prévues par l'instruction précitée pour venir en aide aux filières viticulture, arboriculture et maraîchage " afin de soutenir les investissements dans les matériels les plus performants ". Enfin, les entrées en vigueur différées, contenues à l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019, visent, d'une part, les cultures déjà emblavées au 29 décembre 2019 relatives à un nombre limité de cultures et d'exploitants et, d'autre part, celles applicables aux infrastructures linéaires qui ne correspondant pas à des usages agricoles.
19. Il résulte de ce qui a été dit aux points 16 à 18 qu'en l'état de l'instruction, l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 14-2 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié et de son annexe 4, au 1er janvier 2020 en application de l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019, apparaît comme étant de nature, en particulier pour certaines cultures, à porter une atteinte de manière suffisamment immédiate aux intérêts que les requérantes entendent défendre.
S'agissant du caractère suffisamment grave des atteintes aux intérêts défendus par les requérantes et de la prise en compte de l'intérêt public :
20. En premier lieu, si, compte tenu de la proximité des vignobles par rapport aux zones habitées, les requérantes évoquent les préjudices que les mesures contestées pourraient faire subir aux vignobles du bordelais ou au vignoble champenois engendrant une perte nette évaluée par la Coordination rurale à 1 000 hectares de surfaces AOC Champagne associée à des pertes économiques estimées à plus d'un milliard d'euros, soit " une destruction nette de 3 % de l'AOC Champagne ", ces données ne sont corroborées par aucune pièce du dossier et sont sérieusement contestées en défense.
21. En deuxième lieu, s'il est soutenu que l'activité de maraîchage développée en zones périurbaines sera particulièrement concernée par les mesures dites en " milieu non fermé " et que l'application de l'arrêté en litige va générer une perte d'exploitations extrêmement importante pour ce secteur, les requérantes ne fournissent aucune analyse ou pièce de nature à justifier la réalité de ce qu'elles allèguent.
22. En troisième lieu, s'agissant de l'activité horticole, la Coordination rurale produit deux simulations portant sur les départements du Var et de la Haute-Garonne faisant apparaître pour le premier département, plus densément urbanisé, une perte de surfaces cultivées par les horticulteurs comprises entre 6% des surfaces totales cultivées en horticulture en hypothèse haute (calculée en retenant de manière générale l'existence de deux côtés de parcelles contiguës à des zones habitées) et 2,4 % en hypothèse basse (en retenant un seul côté contiguë) et, pour le second département, moins densément urbanisé, des pertes de surfaces cultivées comprises entre 4,5 % et 1,5 % selon les deux hypothèses retenues. Toutefois, il ne ressort pas des pièces produites avant et après l'audience que ces résultats contestés en défense reposeraient sur des estimations suffisamment probantes compte tenu de la méthodologie utilisée. En outre, ces estimations en surface seulement ne suffisent pas à elles seules à établir la réalité et la gravité des pertes économiques susceptibles d'être générées par les distances minimales de sécurité effectivement applicables.
23. En quatrième lieu, si l'étude produite par la chambre départementale d'agriculture de la Vienne fait apparaître qu'avec seulement 1,6 % des zones concernées par les distances minimales de sécurité de 10 mètres, les cultures pérennes (vergers, vignes et fruits à coques) ainsi que les cultures de légumes et de fleurs concentrent 21 % de la perte de la " valeur économique départementale ", il ne ressort cependant pas de ce document que cette situation serait de nature à mettre à court terme en danger ou en grave difficulté l'activité de production de ces secteurs en raison des restrictions d'usage de certains produits phytopharmaceutiques dans ces zones où prévalent les distances minimales de sécurité de l'article 14-2.
24. En dernier lieu, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation produit en défense une étude réalisée par le service de la statistique et de la prospective de ce ministère, disposant sur ce point d'une indépendance liée à sa mission, et sur la base d'une méthodologie précisément décrite et dont la fiabilité n'est pas contestée, selon laquelle les zones dites de non-traitement de 5 à 10 mètres autour des parcelles cultivées auront pour conséquence que la part des surfaces qui ne devraient plus être traitées sera inférieure à 2% des surfaces régionales.
25. Il résulte de ce qui a été dit aux points 20 à 24 qu'en l'état de l'instruction, l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 14-2 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié et de son annexe 4, au 1er janvier 2020 en application de l'article 11 de l'arrêté du 27 décembre 2019, n'apparaît pas comme ayant des conséquences d'une gravité telle qu'il serait justifié de l'urgence à ce que leur exécution soit suspendue jusqu'à ce que le Conseil d'Etat statue sur les recours dont il est saisi au fond contre ces dispositions. En outre, pour les mêmes raisons que celles exposées au point 15, l'intérêt public qui s'attache à ce qu'un haut niveau de protection de la santé humaine et de l'environnement soit garanti doit également être pris en compte dans la balance des intérêts en présence.
26. Il résulte de tout ce qui précède que la condition d'urgence ne peut être regardée en l'espèce comme remplie. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées, les requêtes de la Coordination rurale Union nationale et de la chambre départementale d'agriculture de la Vienne doivent être rejetées, y compris leurs conclusions tendant au prononcé d'une injonction et à la mise en oeuvre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : Les requêtes de la Coordination rurale union nationale et de la chambre départementale d'agriculture de la Vienne sont rejetées.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Coordination rurale union nationale, à la chambre départementale d'agriculture de la Vienne, au Premier ministre, à la ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de l'économie et des finances, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au ministre des solidarités et de la santé.