Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 18 mars 2020

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 422001, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 juillet et 20 septembre 2018 et 18 février 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat national de l'enseignement privé-Union nationale des syndicats autonomes (SNEP-UNSA) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, née du silence gardé sur sa demande du 6 mars 2018 tendant à la modification des articles 7 et 9 de la convention du 27 janvier 2017 conclue entre le ministère de l'éducation nationale et la fédération des associations pour la formation et la promotion professionnelles dans l'enseignement catholique (FORMIRIS) ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse de prononcer les modifications sollicitées, dans un délai de deux mois à compter de la notification du Conseil d'Etat ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3000€ au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 423530, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 août et 23 octobre 2018 et 18 février 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le SNEP-UNSA demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision en date du 29 juin 2018 par laquelle le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse n'a pas fait droit à sa demande du 6 mars 2018 tendant à la modification des articles 7 et 9 de la convention du 27 janvier 2017 conclue entre le ministère de l'éducation national et la FORMIRIS;
2°) d'enjoindre au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse de prononcer les modifications sollicitées dans un délai de deux mois à compter de la notification du Conseil d'Etat ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3000€ au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'éducation ;
- le décret n°2007-1470 du 15 octobre 2007 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pauline Berne, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP L. Poulet, Odent, avocat du syndicat national de l'enseignement privé - Union nationale des syndicats autonomes (SNEP-UNSA) ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes du syndicat national de l'enseignement privé-Union nationale des syndicats autonomes (SNEP-UNSA) sont dirigées contre les décisions par lesquelles le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse a rejeté ses demandes tendant à la modification des articles 7 et 9 de la convention relative à la formation continue des maîtres de l'enseignement privé sous contrat, qu'il a conclue le 27 janvier 2017 avec la fédération des associations pour la formation et la promotion professionnelles dans l'enseignement catholique (FORMIRIS). Ces requêtes, qui doivent être regardées comme demandant au juge d'annuler les articles 7 et 9 de la convention, présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la convention du 27 janvier 2017 : " FORMIRIS participe, conformément, au cinquième alinéa de l'article L.914-1 du code de l'éducation, à la formation continue des maîtres habilités par agrément ou par contrat à exercer dans les établissements d'enseignement privés ayant souscrit avec l'Etat l'un des contrats prévus par les articles L. 442-5 et L. 442-12 du même code ". Aux termes de l'article 2 de cette convention : " En vue de financer les actions de formations couvertes par la présente convention une subvention est attribuée pour chaque année scolaire, par arrêté du ministre chargé de l'éducation nationale, à FORMIRIS, (...). / FORMIRIS a la charge de procéder à la répartition des crédits entre chacune des structures qui la composent. Les critères de répartition retenus devront être communiqués au ministère chargé de l'éducation nationale dans le compte rendu mentionné à l'article 10. " Aux termes du premier alinéa de l'article 5 de cette convention : " Pour chaque année scolaire, FORMIRIS s'engage, pour le 15 juillet au plus tard de l'année scolaire précédente, à adresser au ministre chargé de l'éducation nationale, les orientations pédagogique et financières des actions de formation qu'elle se propose d'organiser au bénéfice des personnels visés à l'article 1er et à lui soumettre pour approbation le montant prévisionnel de la subvention prévue à l'article 9 ". Aux termes de l'article 7 de cette convention : " Les maitres des établissements d'enseignement privés sous contrat qui désirent suivre pendant leur temps de service une des actions de formation relevant de l'article 1er de la présente convention doivent bénéficier d'une autorisation d'absence délivrée par l'autorité académique compétente. Les demandes correspondantes doivent être revêtues de l'avis du chef d'établissement et de l'accord du responsable compétent de FORMIRIS. ". Aux termes de l'article 9 de cette convention : " En tant que membre fondateur de l'association GABRIEL (Gestion Associée des bases et réseaux d'information de l'Enseignement Libre), FORMIRIS est autorisée à lui subdéléguer une partie de la subvention prévue à l'article 2 de la présente convention. La subvention versée par FORMIRIS à l'association GABRIEL a pour objet le financement d'un projet informatique nécessaire à la mise en oeuvre de son activité de formation. Le montant prévisionnel de cette subvention est soumis chaque année à l'approbation du ministère chargé de l'éducation nationale, à l'occasion des orientations financières communiquées dans le cadre de l'article 5 de la présente convention. Cette participation ne peut excéder 350 000 € par an ". Aux termes, enfin, de l'article 14 de cette convention : " Les services du ministre chargé de l'éducation nationale (...) s'assurent de la parfaite exécution de la présente convention notamment en contrôlant d'un point de vue pédagogique et financier la mise en oeuvre des actions de formation qu'elle prévoit ".
Sur la compétence juridictionnelle
3. D'une part, eu égard aux clauses que comporte la convention du 27 janvier 2017, notamment en matière de contrôle par l'Etat des activités de la FORMIRIS, qui impliquent, dans l'intérêt général, qu'elle relève du régime exorbitant des contrats administratifs, cette convention ne peut qu'être regardée comme un contrat administratif relevant de la compétence de la juridiction administrative.
4. D'autre part, en tant qu'elles précisent les conditions auxquelles sont soumises les demandes de formation, les stipulations de l'article 7 de la convention ont un caractère réglementaire. Par suite, en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat est compétent pour statuer en excès de pouvoir sur les conclusions des requêtes dirigées contre ces clauses réglementaires arrêtées par le ministre de l'éducation nationale. Si, en revanche, les stipulations de l'article 9, relatives à la possibilité donnée au cocontractant de l'Etat de subdéléguer une partie de la subvention reçue, ne concernent que les parties à la convention et sont  dépourvues de caractère réglementaire, et si la contestation de leur validité par un tiers relève en principe de la compétence du juge du contrat, le Conseil d'Etat peut également statuer sur ces conclusions par connexité en application des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions à fin d'annulation
5. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article 7 du décret du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'Etat : " Les fonctionnaires peuvent être tenus, dans l'intérêt du service, de suivre des actions de formation continue prévues au 2° de l'article 1er. / Ils peuvent également bénéficier de ces actions sur leur demande, sous réserve des nécessités de fonctionnement du service. / Si une telle demande a déjà été refusée à un fonctionnaire, le rejet de sa seconde demande portant sur une action de formation de même nature ne peut être prononcé qu'après avis de l'instance paritaire compétente. / L'accès à l'une des formations relevant du présent chapitre est de droit pour le fonctionnaire n'ayant bénéficié au cours des trois années antérieures d'aucune action de formation de cette catégorie. Cet accès peut toutefois être différé d'une année au maximum en raison des nécessités du fonctionnement du service après avis de l'instance paritaire compétente. / Lorsqu'un fonctionnaire a été admis à participer à une action de formation continue organisée par l'administration, il est tenu de suivre l'ensemble des activités prévues dans cette action ".
6. Aux termes, d'autre part, du premier alinéa de l'article L. 914-1 du code de l'éducation: " Les règles générales qui déterminent les conditions de service et de cessation d'activité des maîtres titulaires de l'enseignement public, ainsi que les mesures sociales et les possibilités de formation dont ils bénéficient, sont applicables également et simultanément aux maîtres justifiant du même niveau de formation, habilités par agrément ou par contrat à exercer leur fonction dans des établissements d'enseignement privés liés à l'État par contrat. Ces maîtres bénéficient également des mesures de promotion et d'avancement prises en faveur des maîtres de l'enseignement public ". Aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 914-1 du code de l'éducation: " Les charges afférentes à la formation initiale et continue des maîtres susvisés sont financées par l'État aux mêmes niveaux et dans les mêmes limites que ceux qui sont retenus pour la formation initiale et continue des maîtres de l'enseignement public. Elles font l'objet de conventions conclues avec les personnes physiques ou morales qui assurent cette formation dans le respect du caractère propre de l'établissement visé à l'article L.442-1 et des accords qui régissent l'organisation de l'emploi et celle de la formation professionnelle des personnels dans l'enseignement privé sous contrat ".  S'il résulte de ces dispositions que les règles générales en matière de formation  applicables aux maîtres titulaires de l'enseignement public sont également applicables aux maîtres de l'enseignement privé sous contrat ayant le même niveau de formation, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de supprimer toute différence de traitement dans la gestion de la situation respective de ces deux catégories d'enseignants, ni de rendre inapplicables les dispositions spécifiques propres aux seuls maîtres de l'enseignement privé sous contrat.
7. Par suite, les maîtres habilités par agrément ou par contrat à exercer dans des établissements d'enseignement privé liés à l'État par contrat bien qu'ils n'entrent pas dans le champ des dispositions citées au point 5 du décret du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'Etat, bénéficient des mêmes droits en matière de formation que les maîtres titulaires de l'enseignement public dans le respect des règles qui leur sont propres. A cet égard, il ont notamment droit, d'une part, à ce que le rejet d'une seconde demande portant sur une  action de formation de même nature ne puisse être prononcé qu'après avis de la commission consultative compétente en application de l'article R. 914-10 du code de l'éducation, et, d'autre part, d'accéder aux formations prévues en faveur des personnes qui n'ont bénéficié au cours des trois années précédentes d'aucune formation dans la catégorie demandée, dans le respect des règles qui leur sont propres. Dans ces conditions, l'obligation imposée à ces maîtres, par l'article 7 de la convention du 27 janvier 2017, d'obtenir l'accord du responsable compétent de la FORMIRIS, laquelle relève des modalités de gestion qui leur sont spécifiques, ne méconnaît pas, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions précitées.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 du décret du 15 octobre 2007 précité : " Chaque administration inscrit dans son plan annuel de formation, élaboré dans les conditions prévues à l'article 31, les actions de formation statutaire et continue, régies par les 1° et 2° de l'article 1er du présent décret, dont elle prend l'initiative à destination de ses agents. (...) ". Aux termes de l'article 31 de ce même décret : " Chaque ministre établit, après concertation avec les organisations représentatives du personnel, un document d'orientation à moyen terme de la formation des agents des administrations relevant de son autorité ou des établissements publics placés sous son contrôle. (...) / (...) / Le ministre s'assure que les plans de formation établis par chaque direction, service de son administration et de chaque établissement public placé sous sa tutelle, après avis des organismes paritaires compétents, se conforment aux objectifs énoncés dans le document d'orientation à moyen terme.
9. Eu égard à l'objet de l'article 9 de la convention, qui se borne à prévoir la possibilité pour la FORMIRIS de subdéléguer une partie de la subvention qu'elle perçoit à une association dont elle est membre, pour financer un projet informatique nécessaire à la mise en oeuvre de son activité de formation, le moyen tiré de ce que ces stipulations seraient contraires aux dispositions citées ci-dessus de l'article 6 du décret du 15 octobre 2007, ne peut qu'être écarté.
10. En troisième et dernier lieu, ni l'article 9, ni aucune autre stipulation de la convention d'ailleurs, n'instaure, contrairement à ce qui est soutenu par le syndicat requérant, un monopole pour l'indemnisation des frais de formation des maîtres de l'enseignement privé au bénéfice de la FORMIRIS, dès lors qu'il n'est pas contesté qu'une dizaine d'autres conventions du même type ont été conclues pour le compte d'établissements sous contrat qui n'en sont pas membres.
11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions du syndicat requérant, notamment de celles contestant, en qualité de tiers au contrat, la validité des stipulations de l'article 9, que ses conclusions doivent être rejetées, ensemble ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du syndicat national de l'enseignement privé-Union nationale des syndicats autonomes (SNEP-UNSA) sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au SNEP-UNSA et au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse.