Conseil d'État — 19 mars 2020

Vu la procédure suivante :
M. D... E..., Mme F... A..., M. B... C..., l'association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais et le Mouvement international pour les réparations-Martinique ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de
La Martinique, d'une part, d'enjoindre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, au préfet de La Martinique et à l'Agence régionale de santé, dans le cadre de leurs compétences respectives :
1°) d'ordonner la fermeture des frontières de La Martinique ;
2°) de refuser l'accostage du bateau " Costa Magica " ainsi que de tout autre bateau de croisière et d'interdire toute descente de passagers à terre ;
3°) de rechercher toute personne arrivée sur l'île depuis le 25 février 2020 et de vérifier qu'elle n'est pas porteuse du virus covid-19 ;
4°) de faire livrer gratuitement des masques protecteurs à quiconque en demanderait ;
5°) de déclarer La Martinique en situation sanitaire de niveau 3 ;
6°) de mettre en place une cellule zonale d'appui ;
7°) de fermer les frontières aéroportuaires et portuaires pendant un délai de 27 jours ;
8°) d'assurer une transparence continue et de publier un bulletin journalier d'informations ;
9°) de publier le schéma santé de zone pour la région Martinique ;
10°) de publier un état de lieux des moyens existants, de soigner les cas déclarés et d'assurer au mieux la sécurité générale de la population ;
11°) d'indiquer à la population les moyens disponibles pour lutter contre la propagation du virus ;
12°) de publier un bulletin d'information quotidien sur les modes de contagion autres que par voie respiratoire ;
13°) d'interdire toute réunion publique et de constituer un comité d'experts indépendants ;
14°) de rendre publics le dispositif ORSAN et le plan blanc ;
15°) d'organiser le rapatriement de tous les personnes se trouvant actuellement en Martinique par l'envoi de vols vides de passagers ;
16°) de prendre les mesures nécessaires pour que les équipages soient confinés dans les avions dans lesquels ne devront être autorisées à se trouver que les personnes ayant la protection maximale contre les risques de contamination ;
17°) de décontaminer les avions avant tout départ vers La Martinique ;
18°) de sanctuariser les espaces de l'aéroport ;
19°) d'assurer la parfaite étanchéité entre les équipages et l'espace aéroportuaire ;
20°) d'équiper toute personne pénétrant dans les avions et d'imposer à la compagnie Alitalia un aller-retour avec double équipage ;
21°) de faire remplir un questionnaire à toutes les personnes quittant
La Martinique indiquant les lieux et les personnes visitées ;
22°) d'autoriser le personnel de l'aéroport à exercer son droit de retrait ;
23°) de permettre à trois des requérants au moins de vérifier le respect des prescriptions du tribunal ;
24°) de retrouver et de dépister les personnes débarquées du " Costa Magica " ;
25°) d'organiser le retour de toute personnes souhaitant regagner son lieu de résidence ;
26°) d'ordonner que les mesures ordonnées soient exécutées dans un délai de 12 heures à compter de l'intervention de l'ordonnance sous astreinte de 50 000 euros par jour de retard et de 20 000 euros par acte méconnu ou heures de retard ;
27°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par une ordonnance n° 2000153 du 11 mars 2020, le juge des référés du tribunal administratif de La Martinique a rejeté leur demande.
Par une requête, enregistrée le 16 mars 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... E..., Mme F... A..., M. B... C..., l'association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais et le Mouvement international pour les réparations-Martinique demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 11 mars 2020 ;
2°) de faire droit aux conclusions présentées devant le premier juge en ordonnant les mesures sollicitées ;
3°) d'ordonner en outre la livraison gratuite de gants, le confinement généralisé de la population, l'interdiction de procéder au débarquement de passagers à l'aéroport, la nomination du directeur général de l'Agence régionale de santé comme préfet santé du territoire, la diffusion trois fois par jour sur l'ensemble des médias d'une information sur les différents modes d'infection ainsi que la désinfection de l'ensemble des lieux contaminés ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la condition d'urgence est remplie ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales par la carence des autorités publiques et le refus du préfet de La Martinique et de l'Agence régionale de santé de prendre les mesures qu'ils sollicitent.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. A cet égard, il appartient au juge d'appel de prendre en considération les éléments recueillis par le juge du premier degré dans le cadre de la procédure écrite et orale qu'il a diligentée.
2. Par une requête, enregistrée le 10 mars 2020, M. E... et autres ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de La Martinique, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au préfet de La Martinique et à l'Agence régionale de santé d'ordonner, dans le cadre de leurs compétences respectives, la fermeture des frontières de La Martinique, de refuser l'accostage du bateau " Costa Magica " ainsi que de tout autre bateau de croisière et d'interdire toute descente de passagers à terre, de rechercher toute personne arrivée sur l'île depuis le 25 février 2020 et de vérifier qu'elle n'est pas porteuse du virus covid-19, de faire livrer gratuitement des masques protecteurs à quiconque en demanderait, de déclarer La Martinique en situation sanitaire de niveau 3, de mettre en place une cellule zonale d'appui, de fermer les frontières aéroportuaires et portuaires pendant un délai de 27 jours, d'assurer une transparence continue et de publier un bulletin journalier d'informations, de publier le schéma santé de zone pour la région Martinique, de publier un état de lieux des moyens existants, de soigner les cas déclarés et d'assurer au mieux la sécurité générale de la population, d'indiquer à la population les moyens disponibles pour lutter contre la propagation du virus, de publier un bulletin d'information quotidien sur les modes de contagion autres que par voie respiratoire, d'interdire toute réunion publique et de constituer un comité d'experts indépendants, de rendre publics le dispositif ORSAN et le plan blanc, d'organiser le rapatriement de tous les personnes se trouvant actuellement en Martinique par l'envoi de vols vides de passagers, de prendre les mesures nécessaires pour que les équipages soient confinés dans les avions dans lesquels ne devront être autorisées à se trouver que les personnes ayant la protection maximale contre les risques de contamination, de décontaminer les avions avant tout départ vers La Martinique, de sanctuariser les espaces de l'aéroport, d'assurer la parfaite étanchéité entre les équipages et l'espace aéroportuaire, d'équiper toute personne pénétrant dans les avions et d'imposer à la compagnie Alitalia un aller-retour avec double équipage, de faire remplir un questionnaire à toutes les personnes quittant La Martinique indiquant les lieux et les personnes visitées, d'autoriser le personnel de l'aéroport à exercer son droit de retrait, de permettre à trois des requérants au moins de vérifier le respect des prescriptions du tribunal, de retrouver et de dépister les personnes débarquées du " Costa Magica " ainsi que d'organiser le retour de toute personnes souhaitant regagner son lieu de résidence. Par une ordonnance n° 2000153 du 11 mars 2020, le juge des référés du tribunal administratif de La Martinique a rejeté leur demande. M. E... et autres relèvent appel de cette ordonnance. Outre les demandes présentées en première instance, ils demandent  au juge des référés du Conseil d'Etat d'ordonner la livraison gratuite de gants, le confinement généralisé de la population, l'interdiction de procéder au débarquement de passagers à l'aéroport de La Martinique, la nomination du directeur général de l'Agence régionale de santé comme préfet santé du territoire, la diffusion trois fois par jour sur l'ensemble des médias d'une information sur les différents modes d'infection ainsi que la désinfection de l'ensemble des lieux contaminés.
3. D'une part, il apparaît que le gouvernement a pris, par l'arrêté du ministre des solidarités et de la santé du 14 mars 2020 complété par l'arrêté du 16 mars 2020, les décrets n° 2020-249 du 14 mars 2020 et n° 2020-261 du 16 mars 2020 relatifs à l'entrée en vigueur immédiate de ces arrêtés et le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19, un certain nombre de mesures applicables sur l'ensemble du territoire de la République française au nombre desquelles figurent notamment l'interdiction des regroupements de personnes et la restriction des déplacements de toute personne hors de son domicile. Par ailleurs, a été décidée, pour une durée de 30 jours à compter du 17 mars 2020, la fermeture des frontières extérieures de l'Union européenne.
4. Il apparaît en outre qu'avant même l'entrée en vigueur de ces mesures, les autorités compétentes sur le territoire de La Martinique ont refusé, le jeudi 12 mars, d'autoriser l'escale du bateau de croisière " Costa Magica ". Ce bateau a été placé à 3 milles marins des côtes et des prélèvements ont été réalisés sur les passagers qui ont été consignés à bord dans l'attente des résultats. Sur les 455 passagers du " Costa Magica " qui ont été autorisés à débarquer, 95 passagers de la Martinique ont été placés en confinement individuel et 55 en confinement collectif. S'agissant des autres bateaux devant accoster en Martinique, des mesures ont également été prises. A ainsi été mise en place une procédure de détection des personnes à bord du bateau " Costa Favolosa " dont l'escale a eu lieu le 14 mars permettant d'organiser, le cas échéant, le confinement des personnes détectées. Enfin, une autorisation d'escale n'a été délivrée pour les passagers du bateau " MSC Preziosa " qu'après la réalisation d'un contrôle de température individuel ayant permis de vérifier qu'il n'existait aucun cas suspect de contamination.
5. Il résulte des éléments rappelés aux points précédents que certaines des mesures prises par les autorités compétentes dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19, tant au plan national qu'à l'échelle du territoire de La Martinique, correspondent à une partie de celles dont les requérants demandaient au juge des référés d'ordonner l'édiction.
6. D'autre part, il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1, L. 521-2 et L. 521-4 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 précité et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, de prendre les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte. Ces mesures doivent en principe présenter un caractère provisoire, sauf lorsqu'aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le juge des référés peut, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, une mesure d'organisation des services placés sous son autorité lorsqu'une telle mesure est nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale. Toutefois, le juge des référés ne peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2 précité, qu'ordonner les mesures d'urgence qui lui apparaissent de nature à sauvegarder, dans un délai de quarante-huit heures, la liberté fondamentale à laquelle il est porté une atteinte grave et manifestement illégale. Eu égard à son office, il peut également, le cas échéant, décider de déterminer dans une décision ultérieure prise à brève échéance les mesures complémentaires qui s'imposent et qui peuvent également être très rapidement mises en oeuvre. Dans tous les cas, l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires.
7. Eu égard à leur objet, le surplus des injonctions sollicitées, qui portent soit sur des mesures qui ne relèvent pas de la compétence des autorités administratives mises en cause soit sur des mesures insusceptibles de porter effet à très bref délai soit sur des mesures d'ordre structurel reposant sur des choix de politique publique, ne sont pas au nombre des mesures d'urgence que la situation permet de prendre utilement dans le cadre des pouvoirs que le juge des référés tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de La Martinique a rejeté les conclusions tendant au prononcé de ces injonctions.
8. Il résulte de tout ce qui précède qu'il est manifeste que l'appel de M. E... et autres ne peut être accueilli. Il y a donc lieu de rejeter leur requête selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du code de justice administrative, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. E... et autres est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. D... E..., premier requérant dénommé, pour l'ensemble des requérants.
Copie pour information sera adressée au ministre de l'intérieur et au ministre des solidarités et de la santé.