Conseil d'État — 14 avril 2020

Vu la procédure suivante :
M. A... B... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Caen, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'administration de la maison centrale d'Alençon-Condé sur Sarthe, de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer sa protection, durant l'épidémie de covid-19 et réduire le risque de contamination, telles que, premièrement, distribuer des masques et gels hydroalcooliques en quantité suffisante, notamment durant l'exécution des tâches prévues par sa qualité d'auxiliaire affecté aux services généraux de l'établissement, deuxièmement, garantir qu'un nettoyage régulier et renforcé de l'ensemble des établissements soit réalisé, en particulier concernant les points de contact propices à la transmission du virus entre les détenus mais aussi avec l'ensemble du personnel pénitentiaire, troisièmement, mettre en place des dépistages systématiques du covid-19 auprès des détenus du de l'établissement pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe, quatrièmement, communiquer le plan des mesures prévues en cas de diffusion rapide de l'épidémie au sein du centre pénitentiaire d'Alençon-condé-sur-Sarthe ou, en l'absence d'un tel plan à ce stade, prévoir une série de plans au niveau de l'établissement pénitentiaire, en concertation avec les autorités et établissements sanitaires locaux ainsi qu'avec toute autre autorité publique compétente au niveau local, cinquièmement, assurer le lavage des draps et du linge du personnel avec régularité et de fournir du savon aux détenus pour assurer leur hygiène en situation de crise sanitaire, sixièmement, garantir des modalités de service des repas adaptées à la situation sanitaire et, enfin, prévoir que le recours aux fouilles pendant la crise sanitaire doit être exceptionnel et assuré dans le respect des gestes barrières et de la distanciation sociale.
Par une ordonnance n° 2000718 du 1er avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 2, 5, 6, 9 et 10 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ;
2°) d'annuler l'ordonnance du 1er avril 2020 ;
3°) à titre principal, d'ordonner toutes mesures nécessaires pour assurer sa protection, durant l'épidémie de covid-19, et réduire le risque de contamination, en particulier, d'enjoindre au chef d'établissement de la maison centrale d'Alençon-Condé sur Sarthe, d'une part, de lui fournir une quantité supplémentaire de produits d'entretien, un équipement de travail, des masques de protection ainsi que des gants jetables et, d'autre part, de modifier les modalités des fouilles dont il fait l'objet.
4°) à titre subsidiaire, d'ordonner toutes mesures d'instruction qu'il estimera utiles ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi n° 91- 647 du 10 juillet 1991.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est remplie ;
- l'absence d'édiction, par l'administration, de mesures suffisantes pour le protéger de l'épidémie et réduire le risque de contamination révèle une carence qui porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit respect de la vie, au droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants ainsi qu'au droit de recevoir les traitements et les soins appropriés à son état de santé. Une telle carence est caractérisée en particulier s'agissant de la distribution d'équipements de travail et de matériels de protection, tels que les masques et gels hydro-alcooliques, et de produits d'hygiène en grande quantité, du respect des règles de distanciation sociale, en raison du maintien des mesures de palpations de sécurité.
Par une intervention, enregistrée le 6 avril 2020, la Section française de l'Observatoire international des prisons (OIP-SF) déclare intervenir au soutien de la requête.
Par mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 et 10 avril 2020, la garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la situation du requérant ne caractérise pas une situation d'urgence, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, et qu'il n'est porté aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Par un mémoire, enregistré le 10 avril 2020, le ministre des solidarités et de la santé a produit des observations.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- le code de procédure pénale ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 91- du 10 juillet 1991 ;
- l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 11 avril 2020 à 17 heures.
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".
Sur l'intervention :
2. La section française de l'Observatoire international des prisons justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la requête de M. B.... Son intervention est, par suite, recevable.
Sur les circonstances :
3. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des plusieurs arrêtés successifs.
4. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés par décret du 27 mars 2020.
Sur le cadre juridique du litige, l'office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu :
5. Dans l'actuelle période d'état d'urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes, en particulier au Premier ministre, de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l'épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l'exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent.
6. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Sur le fondement de l'article L. 521-2, le juge des référés peut ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, des mesures d'organisation des services placés sous son autorité, dès lors qu'il s'agit de mesures d'urgence qui lui apparaissent nécessaires pour sauvegarder, à très bref délai, la liberté fondamentale à laquelle il est gravement, et de façon manifestement illégale, porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
7. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie, le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants ainsi que le droit de recevoir les traitements et les soins appropriés à son état de santé constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de cet article.
8. Eu égard à la vulnérabilité des détenus et à leur situation d'entière dépendance vis à vis de l'administration, il appartient à celle-ci, et notamment au garde des sceaux, ministre de la justice et aux directeurs des établissements pénitentiaires, en leur qualité de chefs de service, de prendre les mesures propres à protéger leur vie, leur éviter tout traitement inhumain ou dégradant ainsi qu'à leur permettre de recevoir les traitements et les soins appropriés à leur état de santé afin de garantir le respect effectif des libertés fondamentales énoncées au point précédent. Lorsque la carence de l'autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, les expose à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant ou conduit à ce qu'elles soient privées, de manière caractérisée, des traitements et des soins appropriés à leur état de santé portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés fondamentales, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2, prescrire, dans les conditions et les limites définies au point 6, les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence.
Sur la demande en référé :
9. M. A... B..., détenu à .... Il relève appel de l'ordonnance du 1er avril 2020 par laquelle le juge des référés a rejeté cette demande au motif qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'était portée au droit au respect de la vie, au droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants ainsi qu'au droit de recevoir les traitements et les soins appropriés à son état de santé. Au soutien de son appel, il invoque la carence de l'administration pénitentiaire en ce qui concerne, d'une part, la fourniture d'une quantité supplémentaire de produits d'entretien, d'un équipement de travail, de masques de protection ainsi que de gants jetables et, d'autre part, la définition de modalités appropriées s'agissant des fouilles dont il fait l'objet.
En ce qui concerne le recours aux fouilles :
10. Il résulte de l'instruction que la consigne générale a été donnée à l'ensemble des établissements pénitentiaires, que soient privilégiées, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire, les mesures alternatives aux fouilles telle la détection par portique et que les fouilles de personnes détenues ne soient pratiquées que de manière exceptionnelle, par des personnels dotés de masque de protection et de gants à usage unique. Il résulte de l'instruction que le chef d'établissement de la maison centrale d'Alençon-Condé-sur-Sarthe applique effectivement ces mesures au sein de son établissement. Il a veillé, conformément aux consignes générales, à ce que les fouilles par palpation y soient effectuées de dos, par un agent de surveillance muni d'un masque de protection et d'une paire de gants à usage unique, devant un second agent ayant la qualité d'observateur et respectant les règles de distance minimale entre les personnes. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, que devraient être définies, au motif d'une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées, des règles différentes que celles actuellement en vigueur au sein de la maison centrale d'Alençon-Condé-sur-Sarthe s'agissant des modalités des fouilles dont le requérant doit faire l'objet à raison de ses déplacements au sein de son quartier de détention.
En ce qui concerne l'accès aux produits d'hygiène et d'entretien :
11. Il résulte de l'instruction que le chef d'établissement de la maison centrale d'Alençon-Condé-sur-Sarthe applique effectivement, au sein de son établissement, la consigne générale d'effectuer un nettoyage renforcé et une aération régulière des locaux, de fournir gratuitement à toutes les personnes détenues une quantité suffisante de savon et de produits d'hygiène et d'entretien afin de les mettre à même d'appliquer correctement les règles d'hygiène et les " gestes barrière " permettant d'éviter les risques de contamination. Si le requérant soutient que la nécessité d'effectuer un nettoyage renforcé des locaux implique qu'il reçoive, en sa qualité d'auxiliaire chargé de l'entretien des locaux communs de son quartier de détention, une quantité supplémentaire de produits d'entretien, il ne résulte pas de l'instruction que la dose de produits ménagers qui lui est remise chaque semaine, à ce titre, le mette manifestement dans l'impossibilité d'accomplir correctement la tâche qui lui est confiée. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, que l'absence de fourniture d'une quantité supplémentaire de produits d'hygiène et d'entretien et l'absence de distribution de gel hydro-alcoolique révèleraient une carence portant, de manière caractérisée, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.
En ce qui concerne la dotation d'un équipement de travail, de gants à usage unique et de masques de protection :
12. Il résulte de l'instruction que M. B... occupe les fonctions d'auxiliaire chargé de l'entretien des locaux. A ce titre, il doit effectuer, chaque jour, le nettoyage des locaux communs de son quartier de détention : les coursives, les sanitaires, le local poubelle ainsi que la salle d'activités socio-éducative.
13. Les mesures d'ordre général décidées par le ministre de la justice dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire doivent assurer, dans toute la mesure du possible, la sécurité sanitaire des personnes travaillant et intervenant au sein des établissements pénitentiaires et des personnes détenues. Il appartient aux chefs d'établissements pénitentiaires, responsables de l'ordre et de la sécurité au sein de ceux-ci, de s'assurer du respect des consignes données pour lutter contre la propagation du virus et de prendre, dans le champ de leurs compétences, toute mesure propre à garantir le respect effectif des libertés fondamentales des personnes détenues et des personnes y travaillant ou y intervenant.
14. En premier lieu, il résulte de l'instruction que deux tenues de travail, constituées d'un pantalon et d'un tee-shirt, ont été remises, en mai 2019, à M. B... afin qu'il puisse effectuer les tâches qui lui sont confiées sans avoir à revêtir d'effets personnels. Il a, depuis le début de la crise sanitaire, accès, une fois par semaine, à la buanderie de l'établissement afin d'y faire laver son linge et ses vêtements. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, que l'absence de dotation d'un équipement de travail supplémentaire révèlerait une carence portant, de manière caractérisée, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.
15. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction, en particulier d'une attestation versée au débat contradictoire, que M. B... s'est vu remettre, les 24 mars, 31 mars et 4 avril 2020, une quinzaine de gants jetables. Une telle distribution qui est appelée à se poursuivre, à un rythme hebdomadaire, le met à même de disposer, chaque jour de travail, d'une paire de gants à usage unique. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, que l'absence de fourniture d'une quantité supplémentaire de gants jetables révèlerait une carence portant, de manière caractérisée, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.
16. En troisième lieu, si M. B... demande, afin d'être protégé d'une éventuelle contamination, à être muni d'un masque de protection pour l'exercice de ses fonctions d'auxiliaire chargé de l'entretien et du nettoyage des locaux, il ne résulte pas de l'instruction que l'accomplissement de la tâche qui lui est confiée, le conduise, à l'occasion des déplacements au sein de l'établissement qu'elle implique, à se trouver en contact direct et prolongé avec d'autres personnes détenues ou avec des personnels pénitentiaires. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, et eu égard à la stratégie de gestion et d'utilisation maîtrisée des masques mise en place à l'échelle nationale, en l'état du nombre de masques de protection actuellement disponibles, que l'absence de fourniture d'un masque de protection par jour de travail révèlerait une carence portant, de manière caractérisée, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.
17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction sollicitées, que M. B..., qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire, n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance du 1er avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sa requête doit donc être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de la Section française de l'Observatoire international des prisons est admise.
Article 2 : La requête de M. B... est rejetée.
Article 3 : La demande de M. B... tendant au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire est rejetée.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... B..., à la Section française de l'Observatoire international des prisons, à la garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au Premier ministre.