Conseil d'État — 20 avril 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 16 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, du décret n° 2020-337 du 26 mars 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, du décret n° 2020-344 du 27 mars 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire et du décret n° 2020-423 du 14 avril 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ;
2°) à défaut d'ordonner la rétrogradation du caractère contraignant des mesures édictées pour faire face à l'épidémie de covid-19 en simples prescriptions conseillées.
Il soutient:
- d'une part, que les mesures dites de confinement sont disproportionnées,  injustifiées et illégales eu égard, premièrement, à la date du 11 mai 2020 arrêtée pour leur prolongation et visant à priver la population française de deux week-ends prolongés, deuxièmement, à la circonstance que le confinement entrave le processus naturel d'acquisition de défenses immunitaires, troisièmement, à l'absence de caractère contagieux et dangereux établi du covid-19 au regard notamment de la grippe saisonnière, quatrièmement, à la durée de confinement de seulement quatorze jours imposée pour les personnes ayant été en contact avec des personnes contaminées et à l'impossibilité de maintenir le confinement tant que la maladie est active sur d'autres continents, cinquièmement, aux conséquences pour l'économie, en particulier dans les secteurs du commerce, de la culture et de l'agriculture, pour les élèves en matière scolaire, pour les familles en terme de violences, pour les personnes âgées notamment dans les EHPAD, pour les personnes décédées et leurs proches qui ne peuvent assister aux obsèques, pour les consommateurs notamment de province, sixièmement, au caractère insuffisamment précis des motifs de dérogation au regard  du principe de légalité des délits et des peines ainsi qu'au caractère irrégulier de la consignation des infractions dans le fichier Adoc, septièmement, à la plus grande efficacité des mesures de confinement sélectives mises en oeuvres dans d'autres pays, huitièmement, à l'atteinte portée à la liberté de culte protégée par la Constitution et par l'article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, neuvièmement, au coût pour les finances publiques, et dixièmement, à la perspective d'un confinement plus long et d'une durée indéfinie pour les personnes âgées ;
- et d'autre part, que l'Etat n'est pas compétent pour déterminer le stade auquel les médecins sont légalement autorisés à administrer un médicament à leur patient.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-423 du 14 avril 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
2. L'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
Sur les circonstances :
3. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des arrêtés des 17, 19, 20, 21 mars 2020.
4. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, le Premier ministre a réitéré les mesures qu'il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020.
Sur les demandes en référé :
5. M. B... doit être regardé comme demandant au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative d'ordonner la suspension de l'exécution, d'une part, des dispositions de l'article 1er du décret du 14 avril complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, qui ont prolongé, en dernier lieu, l'application des mesures d'interdiction des déplacements hors de son domicile jusqu'au 11 mai 2020, et d'autre part, des dispositions de l'article 12-2 du décret du 23 mars 2020 précité, dans leur rédaction issue du décret du 26 mars 2020 le complétant, en tant qu'elles restreignent l'administration de l'hydroxychloroquine aux patients atteints par le covid-19 hospitalisés en cas de pneumonie oxygéno-requérante ou de défaillance d'organe, et le cas échéant, d'enjoindre au premier ministre de remplacer ces dispositions par de simples recommandations.
En ce qui concerne l'interdiction des déplacements hors de son domicile :
6. A l'appui de ses conclusions dirigées contre la prolongation de l'interdiction des déplacements hors de son domicile jusqu'au 11 mai 2010, M. B... soutient que les mesures en cause sont disproportionnées,  injustifiées et illégales eu égard, premièrement, à la date arrêtée qui vise à priver la population française de deux week-ends prolongés, deuxièmement, à la circonstance que le confinement entrave le processus naturel d'acquisition de défenses immunitaires, troisièmement, à l'absence de caractère contagieux et dangereux établi du covid-19 au regard notamment de la grippe saisonnière, quatrièmement, à la durée de confinement de seulement quatorze jours imposée pour les personnes ayant été en contact avec des personnes contaminées et à l'impossibilité de maintenir le confinement tant que la maladie est active sur d'autres continents, cinquièmement, aux conséquences pour l'économie, en particulier dans les secteurs du commerce, de la culture et de l'agriculture, pour les élèves en matière scolaire, pour les familles en terme de violences, pour les personnes âgées notamment dans les EHPAD, pour les personnes décédées et leurs proches qui ne peuvent assister aux obsèques, pour les consommateurs notamment de province, sixièmement, au caractère insuffisamment précis des motifs de dérogation au regard du principe de légalité des délits et des peines ainsi qu'au caractère irrégulier de la consignation des infractions dans le fichier Adoc, septièmement, à la plus grande efficacité des mesures de confinement sélectives mises en oeuvres dans d'autres pays, huitièmement, à l'atteinte portée à la liberté de culte protégée par la Constitution et par l'article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, neuvièmement, au coût pour les finances publiques, et dixièmement, à la perspective d'un confinement plus long et d'une durée indéfinie pour les personnes âgées.
7. Toutefois, compte tenu d'une part, des circonstances exceptionnelles qui ont conduit le législateur à déclarer l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois et aux vues desquelles les dispositions contestées ont été prises, et d'autre part, de l'intérêt public qui s'attache à l'exécution des mesures dites de confinement jusqu'au 11 mai 2020, dans le contexte actuel de saturation des structures hospitalières, la condition d'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne saurait être regardée comme remplie.
En ce qui concerne l'administration de l'hydroxychloroquine :
8. D'une part, aux termes de l'article L. 5121-12-1 du code de la santé publique : " I.- Une spécialité pharmaceutique peut faire l'objet d'une prescription non conforme à son autorisation de mise sur le marché en l'absence de spécialité de même principe actif, de même dosage et de même forme pharmaceutique disposant d'une autorisation de mise sur le marché ou d'une autorisation temporaire d'utilisation dans l'indication ou les conditions d'utilisation considérées, sous réserve qu'une recommandation temporaire d'utilisation établie par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé sécurise l'utilisation de cette spécialité dans cette indication ou ces conditions d'utilisation. Lorsqu'une telle recommandation temporaire d'utilisation a été établie, la spécialité peut faire l'objet d'une prescription dans l'indication ou les conditions d'utilisations correspondantes dès lors que le prescripteur juge qu'elle répond aux besoins du patient. La circonstance qu'il existe par ailleurs une spécialité ayant fait l'objet, dans cette même indication, d'une autorisation de mise sur le marché, dès lors qu'elle ne répondrait pas moins aux besoins du patient, ne fait pas obstacle à une telle prescription. / En l'absence de recommandation temporaire d'utilisation dans l'indication ou les conditions d'utilisation considérées, une spécialité pharmaceutique ne peut faire l'objet d'une prescription non conforme à son autorisation de mise sur le marché qu'en l'absence d'alternative médicamenteuse appropriée disposant d'une autorisation de mise sur le marché ou d'une autorisation temporaire d'utilisation et sous réserve que le prescripteur juge indispensable, au regard des données acquises de la science, le recours à cette spécialité pour améliorer ou stabiliser l'état clinique de son patient. / (...)".
9. D'autre part, aux termes de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, applicable, en vertu de l'article 4 de cette loi, pendant une durée de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / (...) / 9° En tant que de besoin, prendre toute mesure permettant la mise à la disposition des patients de médicaments appropriés pour l'éradication de la catastrophe sanitaire (...). / Les mesures prescrites en application des 1° à 10° du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. (...) ".
10. Il est manifeste, au regard de ces dispositions, que l'unique moyen soulevé par M. B..., à l'appui de ses conclusions relatives à l'administration de l'hydroxychloroquine, qui est tiré de ce que l'Etat ne serait pas compétent pour déterminer le stade auquel les médecins sont légalement autorisés à administrer ce médicament, n'est pas propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B... ne peut qu'être rejetée selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... B....