Conseil d'État — 23 avril 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire rectificatif, enregistrés les 18 et 19 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution des dispositions des 1° et 3° de l'article 1er du décret n° 2020-432 du 16 avril 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, en tant que ces dispositions s'appliquent à la Polynésie française, ainsi que le 5° de ce même article en tant qu'il édicte, pour la Polynésie française, le a) du I de l'art. 14 du décret du 23 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 500 001 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa qualité de résident en Polynésie française lui donne intérêt pour agir contre le décret qu'il conteste;
-la condition d'urgence est remplie dès lors que les dispositions contestées, qui permettent au représentant de l'Etat en Polynésie française de prendre des mesures restreignant fortement la liberté d'aller et venir et la liberté de réunion, préjudicient de manière grave et immédiate à sa situation et qu'en toute hypothèse l'article L. 3131-18 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a implicitement mais nécessairement institué une présomption d'urgence à obtenir, par la voie du référé de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées ;
- les dispositions contestées ne disposent d'aucune base légale, l'article L. 3131-17 du code de la santé publique ne permettant pas d'habiliter le représentant de l'Etat en Polynésie française à prendre des mesures autres que d'application des mesures décidées par le Premier ministre et le ministre chargé de la santé, le 2ème alinéa de cet article ne mentionnant que le représentant de l'Etat dans le département ;
- les dispositions du décret du 23 mars 2020, que les dispositions contestées du 5° de l'article 1er du décret du 16 avril 2020 étendent à la Polynésie française, sont elles-mêmes illégales, d'abord en ce qu'elles n'habilitent le représentant de l'Etat dans le département à prendre que des mesures plus restrictives que celles qui ont été décidées au plan national, alors que le 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique ne permet qu'une habilitation totale du représentant de l'Etat, et non une habilitation à renforcer les mesures prises au niveau national, ensuite parce que les dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique ne peuvent recevoir application lorsque l'état d'urgence sanitaire a été déclaré sur la totalité du territoire de la République, enfin parce que l'habilitation donnée au représentant de l'Etat dans le département par le décret du 23 mars 2020 ne prévoit pas de consultation de l'agence régionale de santé, alors que le 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique impose cette consultation ;
- les dispositions contestées des 1° et 3° de l'article 1er du décret du 16 avril 2020 sont illégales dès lors que les dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique ne peuvent recevoir application lorsque l'état d'urgence sanitaire a été déclaré sur la totalité du territoire de la République ;
- les dispositions contestées des 1° et 3° de l'article 1er du décret du 16 avril 2020, en permettant au représentant de l'Etat en Polynésie française de prendre des mesures moins restrictives que celles qui sont prises au plan national, portent atteinte aux principes de légalité des délits et des peines et de clarté de la loi pénale.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-463 du 22 avril 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Aux termes de l'article L. 522-3 du même code : " Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable, ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée, sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article L. 522-1 ".
Sur les circonstances :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par plusieurs arrêtés successifs.
3. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, le Premier ministre a réitéré les mesures qu'il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020.
Sur la demande en référé :
4. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". En vertu de l'article 3131-15 du même code, le Premier ministre peut prendre diverses mesures, dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, aux fins de garantir la santé publique, et en vertu de l'article 3131-16, le ministre chargé de la santé " peut prescrire, par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l'organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l'exception des mesures prévues à l'article L. 3131-15, visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l'article L. 3131-12 ". L'article 3131-17 du même code dispose : " Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux 1° à 9° de l'article L. 3131-15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé ".
5. Le décret du 23 mars 2020 mentionné au point 3 a, par son article 3, qui interdit tout déplacement de personnes à l'exception des exceptions qu'il énumère, habilité le représentant de l'Etat dans le département à " adopter des mesures plus restrictives en matière de trajets et déplacements des personnes lorsque les circonstances locales l'exigent ", et, par son article 8, qui fixe la liste des catégories d'établissements qui ne sont plus autorisés à accueillir du public, habilité le représentant de l'Etat dans le département " à interdire ou à restreindre, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent article ".
6. M. A... demande que soit ordonnée la suspension de l'exécution des dispositions du décret du 16 avril 2020 modifiant le décret du 23 mars 2020, en tant qu'il prévoit que pour l'application de ce dernier décret à la Polynésie française c'est le haut-commissaire de la République qui exerce les missions et compétences conférées par ce décret au représentant de l'Etat dans le département, et en tant qu'il ajoute aux habilitations du représentant de l'Etat territorialement compétent mentionnées au point 5, celle de " prendre des mesures d'interdiction proportionnées à l'importance du risque de contamination en fonctions des circonstances locales, après avis de l'autorité compétente en matière sanitaire, notamment en les limitant à certaines parties du territoire ".
7. Premièrement, M. A... soutient que l'extension à la Polynésie française des habilitations du représentant de l'Etat dans le département serait illégale en raison de l'illégalité des dispositions du décret du 23 mars 2020 prévoyant ces habilitations. Il fait valoir  que le 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique ne permettrait qu'une habilitation " totale " de ce représentant et non pas la faculté d'apporter des compléments aux mesures décidées au plan national, que ce même alinéa ne pourrait trouver application que dans l'hypothèse, qui n'est pas réalisée en l'espèce, où l'état d'urgence sanitaire n'est pas déclaré pour l'ensemble de la République et que la consultation de l'agence régionale de santé n'est pas prévue par le décret, alors qu'elle est imposée par ce même alinéa. Cependant, les dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 ne limitent la possibilité pour le pouvoir réglementaire d'habiliter le représentant de l'Etat dans le département, ni aux cas où cette habilitation serait exclusive de l'exercice par le Premier ministre ou le ministre de la santé des pouvoirs qu'ils tiennent respectivement des articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ni à l'hypothèse où l'état d'urgence sanitaire ne serait déclaré que sur une partie du territoire national. Par ailleurs, la consultation de l'agence régionale de santé s'impose en vertu des dispositions de cet alinéa lorsque le représentant de l'Etat dans le département prend des mesures sur le fondement de l'habilitation qu'il a reçue, sans qu'il ait été besoin que le décret du 23 mars 2020 réitère cette obligation. Ce moyen n'est donc manifestement pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées.
8. Deuxièmement, M. A... soutient que tant l'extension à la Polynésie française des habilitations du représentant de l'Etat dans le département que les habilitations spécialement introduites par le décret contesté, et rappelées au point 9, ne sauraient trouver leur base légale dans les dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code la santé publique, lesquelles ne mentionnent que le " représentant de l'Etat dans le département ". Cependant, les dispositions citées au point 7 de l'article L. 3131-12 de ce code permettent que l'état d'urgence sanitaire soit déclaré sur l'ensemble du territoire national, y compris en Polynésie française, déclaration qui emporte la faculté de mettre en oeuvre l'ensemble des mesures prévues au chapitre de ce code ouvert par cet article. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article L. 3131-17, qui permet d'habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre, au titre de son 1er alinéa, des mesures d'application des mesures décidées au plan national, au titre de son 2ème alinéa, des mesures spécifiques ne s'appliquant que dans tout ou partie de ce ressort territorial, ne permettrait d'habiliter le haut-commissaire de la République en Polynésie française qu'à prendre des mesures d'application n'est manifestement pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées. Il en est de même, pour les motifs déjà énoncés au point 7, s'agissant des habilitations spécifiques à la Polynésie française, du moyen tiré de ce qu'elles ne seraient légalement possibles qu'en cas de déclaration de l'état d'urgence sanitaire sur une partie du territoire national.
9. Troisièmement, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées, en ce qu'elles portent habilitations spécifiques du haut-commissaire de la République en Polynésie française méconnaîtraient les principes de légalité des délits et des peines et de clarté de la loi pénale n'est manifestement pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées.
10. Au demeurant, l'ordonnance du 22 avril 2020 adaptant l'état d'urgence sanitaire à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, a remplacé l'article L. 3841-2 du code de la santé publique par les dispositions suivantes : " Le chapitre Ier bis du titre III du livre Ier de la troisième partie est applicable en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française jusqu'au 1er avril 2021, sous réserve des adaptations suivantes : 1° Les références au département sont remplacées, selon le cas, par la référence à la Nouvelle-Calédonie ou par la référence à la Polynésie française ; 2° Le premier alinéa de l'article L. 3131-17 est remplacé par les deux alinéas suivants : " Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16 et les rendent applicables à la Nouvelle-Calédonie ou à la Polynésie française, ils peuvent habiliter le haut-commissaire à les adapter en fonction des circonstances locales et à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions, lorsqu'elles relèvent de la compétence de l'Etat et après consultation du gouvernement de la collectivité. / Lorsqu'une des mesures mentionnées aux 1° à 9° de l'article L. 3131-15 ou à l'article L. 3131-16 doit s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas la Nouvelle-Calédonie ou la Polynésie française, les autorités mentionnées aux mêmes articles peuvent habiliter le haut-commissaire à la décider lui-même, assortie des adaptations nécessaires s'il y a lieu et dans les mêmes conditions qu'au premier alinéa ". Par ailleurs, cette même ordonnance adapte, notamment à la Polynésie française, les dispositions pénales de l'article L. 3136-1 introduites par la loi du 23 mars 2020.
11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, la requête doit être rejetée par application des dispositions de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 de ce code.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A....
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé.