Conseil d'État — 6 mai 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire, et un mémoire en réplique enregistrés les 20, 29 avril et 6 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution des dispositions de l'article 16 de l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ;
2°) de suspendre l'exécution de la circulaire n° JUSD2008571C du 26 mars 2020 de la direction des affaires criminelles et des grâces présentant les dispositions les dispositions de l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 ;
3°) à titre subsidiaire, de transmettre une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne relative à la conformité de l'article 16 de l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020, tel qu'interprété par la circulaire du 26 mars 2020, avec les articles 6, 47, 48 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et les articles 3 et 4.1 de la directive n° 2016/343 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 portant renforcement de certains aspects de la présomption d'innocence et du droit d'assister à son procès dans le cadre des procédures pénales ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros à verser à son avocat, au titre des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative ;
Il soutient que :
- il a intérêt à agir contre l'ordonnance et la circulaire contestées dès lors qu'en application de celles-ci, d'une part, le délai maximum de sa détention provisoire a été prolongé de six mois et, d'autre part, le débat contradictoire, prévu le 3 avril 2020 devant le juge des libertés et de la détention pour statuer sur sa mise en liberté, a été annulé ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que l'ordonnance et la circulaire contestées, qui lui font courir le risque de rester en détention provisoire pendant un an et six mois sans avoir la possibilité de débattre devant un juge de ce maintien, ont des conséquences importantes et graves sur sa situation personnelle et méconnaissent ses libertés fondamentales ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions de l'article 16 de l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020, telles qu'interprétées par la circulaire du 26 mars 2020 ;
- elles méconnaissent la loi d'habilitation n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 en créant une prolongation de plein droit des délais de détention provisoire alors que la loi d'habilitation n'autorise le gouvernement qu'à prendre des mesures permettant leur allongement ;
- elles méconnaissent le principe de l'interdiction des traitements inhumains et dégradants, rappelé notamment aux articles 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en prolongeant le délai maximum des détentions provisoires jusqu'à six mois dans un contexte de pandémie nationale, sans aménager les conditions de détention compte tenu du risque de contamination, en particulier pour les détenus les plus vulnérables comme lui, qui souffre de plusieurs pathologies d'une particulière gravité ;
- elles méconnaissent le droit à la sûreté, rappelé notamment aux articles 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 6 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, en prolongeant de plein droit, en violation du principe de sécurité juridique, le délai maximum des détentions provisoires jusqu'à six mois ;
- elles méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice dans la mesure où la suppression des débats contradictoires a pour effet d'exclure les avocats du dispositif de prolongation du délai des détentions provisoires ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire du 26 mars 2020 qui présente un caractère impératif ;
- elle est entachée d'incompétence en empiétant sur le domaine de la loi et en édictant des règles de nature réglementaire ;
- elle est illégale en réitérant les dispositions illégales de l'article 16 de l'ordonnance du 25 mars 2020 ;
- elle méconnaît le principe de la présomption d'innocence, les articles 6, 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et les articles 3 et 4.1 de la directive n° 2016/343 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 portant renforcement de certains aspects de la présomption d'innocence et du droit d'assister à son procès dans le cadre des procédures pénales en permettant la prolongation de la détention provisoire sans débat contradictoire ;
- à titre subsidiaire, si les dispositions de l'article 16 de l'ordonnance du 25 mars 2020 devaient être regardées comme entraînant, par elles-mêmes, la prolongation sans débat contradictoire de la détention provisoire, et non comme permettant uniquement la prolongation des délais maximums de détention provisoire, la circulaire du 26 mars 2020 est illégale en tant qu'elle réitère une règle contraire au principe de l'interdiction des traitements inhumains et dégradants, au droit à la sûreté et à la loi d'habilitation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2020, la garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens de la requête n'est de nature à susciter un doute sérieux sur la légalité des dispositions contestées.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la directive n° 2016/343 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 6 mai 2020 à 14 heures.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
Sur les circonstances :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des arrêtés des 17, 19, 20, 21 mars 2020.
3. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020, pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés, en dernier lieu, par décret du 14 avril 2020.
4. L'article 11 de la même loi du 23 mars 2020 a habilité le Gouvernement, pendant trois mois, à prendre par ordonnances, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de faire face aux conséquences de la propagation de l'épidémie de covid-19, que ce soit en matière économique, financière et sociale, en matière administrative ou juridictionnelle, pour ce qui concerne le financement des établissements de santé, pour la garde des jeunes enfants des parents dont l'activité professionnelle est maintenue sur leur lieu de travail, pour assurer la continuité de l'accompagnement et la protection des personnes en situation de handicap et des personnes âgées, pour assurer la continuité des droits des assurés sociaux et leur accès aux soins et aux droits, pour assurer la continuité de l'indemnisation des victimes et pour assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice de leurs compétences.
Sur la demande en référé :
5. En particulier, le Gouvernement a été autorisé, en vertu du 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020, " afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ", à prendre toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi " d) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l'épidémie de covid-19 parmi les personnes participant à ces procédures, (...) les règles relatives au déroulement et à la durée des détentions provisoires et des assignations à résidence sous surveillance électronique, pour permettre l'allongement des délais au cours de l'instruction et en matière d'audiencement, pour une durée proportionnée à celle de droit commun et ne pouvant excéder trois mois en matière délictuelle et six mois en appel ou en matière criminelle, et la prolongation de ces mesures au vu des seules réquisitions écrites du parquet et des observations écrites de la personne et de son avocat  ".
6. Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a adapté les règles de la procédure pénale afin, comme l'indique son article 1er, " de permettre la continuité de l'activité des juridictions pénales essentielle au maintien de l'ordre public ", en édictant des règles dérogatoires applicables, ainsi que le détermine son article 2, " sur l'ensemble du territoire de la République jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 ".
7. S'agissant, ainsi que l'indique l'article 15 de l'ordonnance, des détentions provisoires en cours ou débutant entre la date de publication de l'ordonnance et la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré et, le cas échéant, prorogé sur le fondement des articles L. 3131-12 à L. 3131-14 du code de la santé publique, l'article 16 de l'ordonnance a décidé la prolongation de plein droit des délais maximums de détention provisoire ou d'assignation à résidence sous surveillance électronique, prévus par les dispositions du code de procédure pénale, qu'il s'agisse des détentions au cours de l'instruction ou des détentions pour l'audiencement devant les juridictions de jugement des affaires concernant des personnes renvoyées à l'issue de l'instruction. En matière correctionnelle, ces délais sont prolongés de plein droit de deux mois lorsque la peine d'emprisonnement encourue est inférieure ou égale à cinq ans et de trois mois dans les autres cas ; en matière criminelle et en matière correctionnelle pour l'audiencement des affaires devant la cour d'appel, la prolongation est de six mois. Ainsi que le précise l'article 16 de l'ordonnance, ces prolongations ne s'appliquent qu'une seule fois au cours de chaque procédure et s'entendent sans préjudice de la possibilité pour la juridiction compétente d'ordonner à tout moment, d'office, sur demande du ministère public ou sur demande de l'intéressé, la mainlevée de la mesure, le cas échéant avec assignation à résidence sous surveillance électronique ou sous contrôle judiciaire lorsqu'il est mis fin à une détention provisoire. Conformément au second alinéa de l'article 15 de l'ordonnance, les prolongations de détention provisoire qui découlent de ces dispositions continuent de s'appliquer après la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré et, le cas échéant, prorogé sur le fondement des articles L. 3131-12 à L. 3131-14 du code de la santé publique.
8. M. A... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des dispositions de l'article 16 de l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020. Il demande, en outre, de suspendre l'exécution de la circulaire de la garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 26 mars 2020 en ce qu'elle présente les dispositions de l'article 16 de l'ordonnance du 25 mars 2020
9. Il résulte des dispositions précitées du d) du 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 que le législateur a, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, spécialement habilité le Gouvernement agissant par voie d'ordonnance, d'une part, à allonger les délais des détentions provisoires, quels qu'ils soient, pour une durée proportionnée à celle de droit commun dans la limite de trois mois en matière délictuelle et de six mois en appel ou en matière criminelle, et, d'autre part, à permettre la prolongation de ces mesures au vu des seules réquisitions écrites du parquet et des observations écrites de la personne et de son avocat.
10. En allongeant, de plein droit et de façon générale, les délais maximums de détention provisoire fixés par la loi de deux, trois ou six mois, pour les détentions provisoires en cours comme celles débutant entre la date de publication de l'ordonnance et la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, l'ordonnance contestée a entendu régir toutes les détentions provisoires et notamment allonger les délais résultant des titres de détention en cours. Ce faisant, l'ordonnance a mis en oeuvre l'habilitation donnée par la loi du 23 mars 2020, dans le respect des conditions qu'elle y a mises, afin de limiter la propagation de l'épidémie parmi les personnes participant aux procédures en cause en réduisant les occasions de contacts entre les personnes. Elle s'est bornée à allonger ces délais, sans apporter d'autre modification aux règles du code de procédure pénale qui régissent le placement et le maintien en détention provisoire. Elle a précisé que ces prolongations ne s'appliquent qu'une seule fois au cours de chaque procédure et a rappelé qu'elles s'entendent sans préjudice de la possibilité pour la juridiction compétente d'ordonner à tout moment, d'office, sur demande du ministère public ou sur demande de l'intéressé, la mainlevée de la mesure. S'appliquant à des détentions provisoires en cours ou débutant à la date de sa publication, elle est dépourvue de portée rétroactive.
11. Dans ces conditions, eu égard à l'évolution de l'épidémie, à la situation sanitaire et aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-19 sur le fonctionnement des juridictions, sur l'action des auxiliaires de justice et sur l'activité des administrations, en particulier des services de police et de l'administration pénitentiaire, comme d'ailleurs sur l'ensemble de la société française, les moyens tirés de ce que l'article 16 de l'ordonnance méconnaîtrait l'habilitation donnée par la loi du 23 mars 2020, le droit à la sûreté garanti par les articles 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 6 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et le principe de sécurité juridique ne sont pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées. Il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.
12. Les dispositions contestées étant, par elles-mêmes, sans incidence sur les conditions concrètes de détention des personnes dont la détention provisoire est prolongée, le moyen tiré de ce qu'elles méconnaîtraient l'interdiction de soumettre quiconque à des traitements inhumains ou dégradants n'est pas susceptible de faire naître un doute sérieux quant à leur légalité.
13. Pour sa part, la circulaire contestée du 26 mars 2020 présente les dispositions adoptées par l'ordonnance du 25 mars 2020, en explicite la portée et expose les conséquences qui découlent nécessairement de la prolongation exceptionnelle des délais de détention provisoire telle que voulue par l'ordonnance dans le contexte très particulier des circonstances liées à l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour lutter contre la propagation de cette maladie. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce que cette circulaire serait entachée d'incompétence et méconnaîtrait l'article 16 de l'ordonnance du 25 mars 2020, le droit à la sûreté et le droit au respect de la présomption d'innocence, garanti notamment par l'article 48 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la directive du 9 mars 2016, ne sont pas davantage, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des termes critiqués de la circulaire contestée.
14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence ni de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, les conclusions de la requête, y compris celles présentées au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, ne peuvent être accueillies.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A... et à la garde des sceaux, ministre de la justice.
Copie en sera adressée au Premier ministre.