Conseil d'État — 11 mai 2020

Vu la procédure suivante :
Mmes C... et B... A... ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Melun, d'enjoindre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et dans un délai de trois jours à compter de l'ordonnance à intervenir, au préfet du Val-de-Marne, au préfet de la région Ile-de-France, à l'Agence régionale de santé (ARS) d'Ile-de-France et à la Fondation Favier, gérante de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " Résidence d'Amboile " de prendre toutes les mesures propres à assurer :
- le dépistage de tous les résidents, personnels et intervenants au sein de l'EHPAD ;
- le regroupement des personnes contaminées et leur séparation efficace des populations non-contaminées en privilégiant, lorsqu'il est possible, le maintien dans l'établissement, ainsi que l'affectation à chaque groupe ainsi constitué d'un personnel dédié ;
- l'accès sur place ou à l'hôpital à tous les soins que leur état de santé requiert, y compris de ventilation et d'oxygénothérapie.
Par une ordonnance n° 2003124 du 23 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande.
Par une requête, enregistrée le 25 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mmes C... et B... A... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à leurs conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat, de l'ARS d'Ile-de-France et de la fondation Favier le versement à chacune des requérantes de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les requérantes soutiennent que :
- elles justifient d'un intérêt à agir ;
- la condition d'urgence est remplie eu égard, en premier lieu, à la vulnérabilité particulière des résidents des EHPAD et notamment au nombre de décès survenus dans ces établissements, en deuxième lieu, à la survenance plus précise de seize décès au sein de l'EHPAD Résidence d'Amboile et, en dernier lieu, à l'absence de dépistage du personnel parmi lequel neuf cas de covid-19 ont été diagnostiqués ;
- la carence des autorités publiques à assurer les mesures de dépistage au sein de la Résidence d'Amboile porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie, au droit de bénéficier des soins nécessaires et au droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains et dégradants dès lors que, en premier lieu, la généralisation du dépistage des résidents n'a pas été assurée contrairement aux annonces du 6 avril 2020 et malgré la survenance, postérieurement à ces annonces, de cas de personnes infectées par le covid-19, en second lieu, le personnel compte neuf cas de personnes infectées par le covid-19 sans qu'il soit tenu compte de l'exigence de dépister l'ensemble du personnel au contact des résidents sans attendre que l'un ou l'autre développe des symptômes ;
- la sécurité sanitaire des résidents n'est pas garantie du fait de l'insuffisance des seules mesures de confinement en chambre et de la difficulté à respecter les gestes barrières ;
- la carence des autorités publiques est caractérisée du fait de l'absence de mesures dédiées au zonage des malades au sein de la Résidence d'Amboile et le cas échéant à l'affectation du personnel nécessaire ;
- la carence des autorités publiques à assurer un dépistage généralisé de la Résidence et à mettre en oeuvre un zonage des personnes infectées porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir des résidents ainsi qu'à leur droit de mener une vie privée et familiale eu égard à leur isolement et à la restriction importante des échanges avec leurs familles ;
- le droit au respect de la vie des résidents de l'EHPAD Résidence d'Amboile est méconnu eu égard au sous-équipement de l'établissement en matière de ventilation et à l'impossibilité pour les intéressés d'accéder à tous les soins que leur état de santé requiert.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2020, l'établissement public " Fondation Favier " conclut au rejet de la requête. Il soutient que les requérantes n'établissent aucune carence caractérisant une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales qu'elles invoquent.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête, en l'absence d'atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2020, l'ARS d'Ile-de-France conclut au rejet de la requête, par les mêmes moyens que le ministre des solidarités et de la santé.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la santé publique ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-337 du 26 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-400 du 5 avril 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 6 mai 2020 à 18 heures.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
Sur l'office du juge des référés et les libertés fondamentales invoquées :
2. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu'il est possible de prendre utilement de telles mesures. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
3. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de cet article, de même que le droit de ne pas subir des traitements inhumains et dégradants, le droit de mener une vie familiale normale et la liberté d'aller et venir. En outre, une carence caractérisée d'une autorité administrative dans l'usage des pouvoirs que lui confère la loi pour mettre en oeuvre le droit de toute personne de recevoir, sous réserve de son consentement libre et éclairé, les traitements et les soins appropriés à son état de santé, tels qu'appréciés par le médecin, peut faire apparaître, pour l'application de ces dispositions, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle risque d'entraîner une altération grave de l'état de santé de la personne intéressée.
Sur la demande en référé :
4. Invoquant les libertés fondamentales mentionnées au point 3 ci-dessus, Mme B... A..., qui réside dans l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " Résidence d'Amboile " à Ormesson-sur-Marne (Val-de-Marne), et sa fille Mme C... A... font appel de l'ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à ce qu'il soit enjoint, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et dans un délai de trois jours à compter de l'ordonnance à intervenir, au préfet du Val-de-Marne, au préfet de la région Ile-de-France, à l'Agence régionale de santé (ARS) d'Ile-de-France et à l'établissement public Fondation Favier, chargé de la gestion de cet EHPAD, de prendre les mesures propres à assurer, en premier lieu, le dépistage de tous les résidents, personnels et intervenants au sein de l'EHPAD, en deuxième lieu, au vu des résultats de ce dépistage, le regroupement des personnes contaminées et leur séparation efficace des populations non-contaminées, ainsi que l'affectation à chaque groupe ainsi constitué d'un personnel dédié, enfin en troisième lieu l'accès des résidents de cet EHPAD à tous les soins que leur état de santé requiert, sur place ou à l'hôpital, y compris la ventilation et l'oxygénothérapie.
5. L'établissement public Fondation Favier, qui gère l'EHPAD Résidence d'Amboile, indique dans son mémoire en défense que la totalité des résidents de cet EHPAD ont bénéficié d'un dépistage du covid-19 à la date du 22 avril 2020, à l'exception de trois d'entre eux qui l'ont refusé, et que le dépistage des personnels devait être achevé le 6 mai. Les requérantes n'ont pas démenti ces affirmations. Dès lors, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint aux autorités compétentes de procéder au dépistage de tous les résidents et personnels de l'EHPAD ne peuvent qu'être rejetées.
6. Dans l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a jugé que la demande, formulée par Mmes A..., tendant à ce que soit opérée une séparation stricte des personnes atteintes du covid-19 et de celles qui ne le sont pas, avec un personnel dédié à chaque groupe de résidents, se heurtait à la Résidence d'Amboile à une impossibilité pratique insurmontable et que le confinement en chambre y était appliqué pour éviter toute contamination supplémentaire. Tout en maintenant leurs conclusions en ce sens, les requérantes ne contestent ni cette impossibilité, ni l'existence de ce confinement. Leurs conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la Fondation Favier de regrouper les résidents en deux zones séparées ne peuvent donc qu'être rejetées.
7. Si Mmes A... demandent qu'il soit enjoint à l'ARS d'Ile-de-France et à la Fondation Favier d'assurer l'accès des résidents de la Résidence d'Amboile à tous les soins que leur santé requiert, il résulte de l'instruction que cet EHPAD dispose de tous les moyens nécessaires en matière d'oxygénothérapie et il n'est pas sérieusement contesté que les résidents peuvent avoir accès, lorsque leur état l'exige, à un établissement hospitalier apte à réaliser une ventilation invasive. Dès lors, les conclusions en ce sens ne peuvent qu'être rejetées.
8. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de toute carence de nature à porter une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, Mme B... A... et Mme C... A... ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'ordonnance qu'elles attaquent. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font dès lors obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de Mmes A... est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme C... A..., première dénommée, à l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France, à la Fondation Favier et au ministre des solidarités et de la santé.