Conseil d'État — 12 mai 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 et 29 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat UATS-UNSA demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'ordonnance n° 2020-430 du 15 avril 2020 relative à la prise de jours de réduction du temps de travail ou de congés dans la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale au titre de la période d'urgence sanitaire.
Il soutient que :
- il a un intérêt à agir contre l'ordonnance attaquée ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que, d'une part, l'ordonnance attaquée est d'application très courte dans le temps et, d'autre part, les jours de réduction du temps de travail ne sont ni récupérables, ni reportables ;
- l'ordonnance attaquée porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit aux congés annuels payés tel que défini, d'une part, par l'article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui lui reconnaît une importance particulière et permet au travailleur de pouvoir disposer de périodes de repos susceptibles d'être échelonnées, planifiables et disponibles à plus long terme et, d'autre part, par l'Organisation internationale du travail ;
- elle est entachée d'irrégularité, faute d'avoir été préalablement soumise au Conseil commun de la fonction publique, alors qu'elle déroge à la loi du 13 juillet 1983 en obligeant les agents publics à déposer des jours de congés sur une période précise ;
- elle excède l'habilitation donnée par le 4ème alinéa du b du 1° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 en ce qu'elle impose de prendre des congés payés, alors que l'habilitation porte uniquement sur l'imposition ou la modification des dates des jours de réduction du temps de travail et de divers jours de repos ;
- elle est entachée d'illégalité en ce qu'elle ne définit pas " l'autorisation spéciale d'absence " énoncée à son article 1er et, en conséquence, ne garantit pas le respect du principe d'égalité.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2020, le ministre de l'action et des comptes publics conclut au rejet de la requête. Il soutient que :
- les conclusions aux fins d'annulation sont irrecevables dès lors que le juge des référés ne peut pas prononcer d'annulation ;
- les conclusions aux fins de suspension sont irrecevables dès lors que la requête ne mentionne pas l'article du code de justice administrative sur la base duquel elle se fonde, n'identifie pas clairement la liberté fondamentale en jeu et ne caractérise pas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
- la condition d'urgence n'est pas remplie ;
- les moyens invoqués contre l'ordonnance attaquée ne sont pas de nature à en justifier la suspension.
La requête a été communiquée au Premier ministre, qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 30 avril 2020 à 13 heures.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "
Sur le cadre juridique :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit les pouvoirs publics à prendre diverses mesures de lutte contre l'épidémie. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national.
3. L'article 11 de la même loi du 23 mars 2020 a habilité le Gouvernement, pendant trois mois, à prendre par ordonnances, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi, dans de nombreux domaines, afin de faire face aux conséquences de la situation.
4. En particulier, le Gouvernement a été autorisé, en vertu du 1° du I de l'article 11 de cette loi, " afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation" à prendre " toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi (...) en matière de droit du travail, de droit de la sécurité sociale et de droit de la fonction publique ayant pour objet (...) - de permettre à tout employeur d'imposer ou de modifier unilatéralement les dates des jours de réduction du temps de travail, des jours de repos prévus par les conventions de forfait et des jours de repos affectés sur le compte épargne temps du salarié, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités d'utilisation définis au livre Ier de la troisième partie du code du travail, par les conventions et accords collectifs ainsi que par le statut général de la fonction publique ". En vertu de cette habilitation, a été prise l'ordonnance n° 2020-430 du 15 avril 2020 relative à la prise de jours de réduction du temps de travail ou de congés dans la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale au titre de la période d'urgence sanitaire.
Sur la demande en référé :
5. L'article 1er de cette ordonnance fait obligation en particulier aux fonctionnaires, agents contractuels de droit public et personnels ouvriers de l'Etat en autorisation spéciale d'absence entre le 16 mars 2020 et le terme de l'état d'urgence sanitaire ou, si elle est antérieure, la date de reprise par l'agent de son service dans des conditions normales, de prendre " dix jours de réduction du temps de travail ou de congés annuels au cours de cette période, dans les conditions suivantes : 1o Cinq jours de réduction du temps de travail entre le 16 mars 2020 et le 16 avril 2020; 2o Cinq autres jours de réduction du temps de travail ou de congés annuels entre le 17 avril 2020 et le terme de [cette] période ". Les agents ne disposant pas de cinq jours de réduction de travail sont tenus de prendre des jours de congés à due proportion dans la limite de six jours de congés annuels au titre du 1° et du 2°. L'article 2 permet en outre au chef de service d'imposer aux personnels appartenant à ces catégories mais étant en télétravail ou assimilé entre le 17 avril 2020 et le terme de l'état d'urgence sanitaire ou, si elle est antérieure, la date de reprise de l'agent dans des conditions normales, de prendre cinq jours de réduction du temps de travail ou, à défaut, de congés annuels au cours de cette période.
6. La demande sur laquelle il est statué par la présente ordonnance doit être regardée, eu égard à ses termes, comme sollicitant du juge des référés du Conseil d'Etat qu'il ordonne la suspension de l'exécution de ces dispositions sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. A ce titre, le syndicat UATS-UNSA fait valoir qu'en ce qu'elles permettent de placer d'office les agents en congés annuels à des dates fixées unilatéralement, ces dispositions portent une atteinte grave et manifestement illégale au droit aux congés annuels payés dès lors que leur adoption n'a pas été précédée de la consultation du Conseil commun de la fonction publique, que le législateur n'a pas habilité le Gouvernement à fixer des règles relatives aux congés des agents publics et qu'en ne définissant pas " l'autorisation spéciale d'absence " énoncée à son article 1er, elles ne garantissent pas le respect du principe d'égalité.
7. En premier lieu, les dispositions de la loi du 23 mars 2020 citées plus haut habilitent le Gouvernement, s'agissant de la fonction publique, à prendre toute mesure permettant d'imposer ou de modifier unilatéralement, y compris de manière rétroactive, les dates des jours de réduction du temps de travail et non les dates des congés annuels. Toutefois, si l'article 34 de la Constitution donne compétence au seul législateur pour fixer les règles concernant " les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat (...) " et qu'il lui appartient ainsi d'instituer les différents droits à congés des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, ne relèvent pas de sa compétence à ce titre les autres éléments du régime de ces congés, en particulier les périodes au cours desquelles les congés annuels peuvent être pris ainsi que la possibilité de ne pas tenir compte, à cet égard, en particulier en raison des nécessités du service, des demandes des agents. Le Président de la République pouvait dès lors compétemment, sans habilitation du législateur, fixer les règles litigieuses, en faisant obligation aux agents de prendre des jours de congés pendant une période déterminée, cette période débutant le lendemain de l'entrée en vigueur de l'ordonnance.
8. En deuxième lieu, la circonstance que le projet d'ordonnance aurait dû faire l'objet d'une consultation du conseil commun de la fonction publique ne saurait, en tout état de cause, par elle-même, porter une atteinte grave à l'exercice de la liberté fondamentale invoquée, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
9. En troisième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, il n'apparait pas que l'ordonnance, dont les dispositions sont sans incidence sur le régime des autorisations d'absence délivrées à un autre titre, soit entachée d'une illégalité manifeste en raison des différences de traitement qu'elle institue entre les agents dans l'impossibilité d'effectuer leur service, placés à ce titre en autorisation spéciale d'absence en raison de l'épidémie tout en continuant à être rémunérés et qui relèvent de ce fait des obligations définies à l'article 1er, ceux qui effectuent un service " en télétravail ou assimilé " et dont, en vertu de l'article 2, l'obligation de prendre des jours de réduction du temps de travail ou de congés, limitée à cinq jours, dépend en outre des nécessités du service appréciées par le chef de service au cas par cas et enfin les agents effectuant leur service sur leur lieux et dans les conditions habituelles de travail qui ne sont soumis à aucune obligation.
10. Ainsi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres conditions posées par l'article L. 521-2 du code justice administrative, la demande de suspension des dispositions litigieuses n'est pas fondée.
11. Il résulte de ce qui précède que la requête du syndicat UATS-UNSA doit être rejetée.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête du syndicat UATS-UNSA est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat UATS-UNSA et au ministre de l'action et des comptes publics.
Copie en sera adressée au Premier ministre.