Conseil d'État — 15 mai 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 et 13 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association pour la protection des animaux sauvages demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de l'article 2 du décret n° 2020-453 du 21 avril 2020, en particulier de ses 1°, 2°, 6° et 7° ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que, en premier lieu, l'article 2 incite les préfets à adopter des arrêtés illégaux fixant l'ouverture de la chasse dès le 15 mai 2020 pour la vénerie sous terre du blaireau et dès le 21 mai pour les battues au sanglier et au renard, ce qui porte atteinte au principe de sécurité juridique, en deuxième lieu, son exécution aurait pour effet de dégrader l'état de conservation de l'ours brun, des bouquetins et du blaireau, en troisième lieu, le décret porte atteinte à la sécurité du public et des chasseurs au regard de la propagation de l'épidémie de covid-19, en quatrième lieu, il porte atteinte à la confiance des citoyens dans les autorités publiques  ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ;
- le décret est entaché d'illégalité externe dès lors que, en premier lieu, il n'a pas été précédé d'une participation du public, en méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, en deuxième lieu, le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage n'a pas été consulté, en méconnaissance de l'article L. 421-1 A du code de l'environnement, et en dernier lieu, il n'a pas été précédé d'une consultation du Conseil national de la protection de la nature conformément aux articles L. 134-2, R. 134-20 et L. 411-2 du même code  ;
- il est entaché d'un vice de forme dès lors que le contreseing du ministre de l'agriculture et de l'alimentation fait défaut ;
- il méconnaît le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, rappelé à l'article 1er de la Charte de l'environnement ;
- il n'entre dans aucun des motifs énumérés par l'article 9 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, pour lesquels il peut être dérogé à l'article 7 de cette ordonnance ;
- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que, en premier lieu, il n'y a pas d'urgence à permettre une ouverture anticipée de la chasse au titre des articles R. 424-7 et R. 424-5 du code de l'environnement, eu égard au contexte d'état d'urgence sanitaire, en deuxième lieu, l'ouverture de la chasse va causer une accélération de la propagation du virus responsable de la covid-19 et, en dernier lieu, le décret est incohérent et contraire à la stratégie du gouvernement ;
- il est entaché d'un détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mai 2020, la ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens de la requête n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
La requête a été communiquée au Premier ministre et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation qui n'ont pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- le code de l'environnement ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 14 mai 2020 à 15 heures.
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
Sur les circonstances :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des arrêtés des 17, 19, 20, 21 mars 2020.
3. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, le Premier ministre a réitéré les mesures qu'il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020. Par un nouveau décret du 11 mai 2020, applicable les 11 et 12 mai 2020, le Premier ministre a modifié les mesures précédemment ordonnées par le décret du 23 mars 2020. Enfin, par un décret du 11 mai 2020, pris sur le fondement de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, le Premier ministre a prescrit les nouvelles mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.
Sur la demande en référé :
4. Aux termes de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Sous réserve des dispositions de l'article 12, les délais prévus pour la consultation ou la participation du public sont suspendus jusqu'à l'expiration d'une période de sept jours suivant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée ". L'article 9 de la même ordonnance prévoit cependant que " Par dérogation aux dispositions des articles 7 et 8, un décret détermine les catégories d'actes, de procédures et d'obligations pour lesquels, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de sauvegarde de l'emploi et de l'activité, de sécurisation des relations de travail et de la négociation collective, de préservation de l'environnement et de protection de l'enfance et de la jeunesse, le cours des délais reprend. / Pour les mêmes motifs, un décret peut, pour un acte, une procédure ou une obligation, fixer une date de reprise du délai, à condition d'en informer les personnes concernées ".
5. Le décret du 21 avril 2020 portant dérogation au principe de suspension des délais pendant la période d'urgence sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, prévoit, en son article 2 : " En application du second alinéa de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 susvisée, compte tenu des enjeux de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé et de la salubrité publique, de sauvegarde de l'emploi et de l'activité et de préservation de l'environnement, reprennent leur cours, sept jours à compter de la publication du présent décret, les délais des procédures suivantes : 1° La procédure d'adoption, sur le fondement des dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, de l'arrêté relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux ; 2° La procédure d'adoption, sur le fondement des dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, de l'arrêté de dérogation à la protection des bouquetins en coeur de massif du Bargy ; (...) 6° La procédure de consultation du public préalable à l'édiction, sur le fondement des articles L. 424-2 et R. 424-1 et suivants du code de l'environnement, des arrêtés préfectoraux fixant les dates d'ouverture et fermeture de la chasse; 7° La procédure de consultation du public préalable à l'édiction, sur le fondement des articles L. 425-8, R. 425-1-1 et R. 425-2 du code de l'environnement, des arrêtés préfectoraux arrêtant le prélèvement minimum et maximum de grand gibier ". L'association pour la protection des animaux sauvages demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet article et en particulier de ses 1°, 2°, 6° et 7°.
6. Premièrement, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". L'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, qui définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à cet article 7, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement, précise que " ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif ". Si l'association requérante soutient que les dispositions du décret qu'elle conteste auraient dû faire l'objet d'une procédure de participation du public, ce moyen n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à leur légalité, dès lors qu'elles ont pour seul objet de permettre, par exception à la suspension générale des délais prévus pour la consultation ou la participation du public, la reprise du cours des délais des procédures d'adoption de certains actes administratifs ayant eux-mêmes une incidence sur l'environnement et soumis à ce titre à participation du public, et qu'elles n'ont par elles-mêmes aucune incidence sur l'environnement.
7. Deuxièmement, l'association requérante fait valoir que les dispositions contestées auraient dû être soumises au Conseil national de la chasse et de la faune sauvage en vertu de l'article L. 421-1 A du code de l'environnement, qui dispose : " Le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage exerce une fonction consultative auprès des ministres chargés respectivement de la chasse et de l'agriculture. Il se prononce sur l'ensemble des textes relatifs à l'exercice de la chasse et la gestion de la faune sauvage, et à la protection de la nature lorsqu'ils ont une incidence directe ou indirecte sur l'exercice de la chasse ". Mais ces dispositions, dont il a été dit au point 6 qu'elles ont pour seul objet de permettre, par exception à la suspension générale des délais prévus pour la consultation ou la participation du public, la reprise du cours des délais des procédures d'adoption de certains actes administratifs, n'ont pas d'incidence par elles-mêmes sur l'exercice de la chasse, de sorte que le moyen soulevé n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à leur légalité.
8. Troisièmement, l'association requérante soutient que les dispositions contestées auraient dû faire l'objet d'une consultation du Conseil national de la protection de la nature conformément aux articles L. 134-2, R. 134-20 et L. 411-2 du code de l'environnement, dont il résulte qu'il rend ses avis " sur toute question relative à la protection de la biodiversité et plus particulièrement la protection des espèces, des habitats, de la géodiversité et des écosystèmes ". Mais ces dispositions, dont il a été dit au point 6 qu'elles ont pour seul objet de permettre, par exception à la suspension générale des délais prévus pour la consultation ou la participation du public, la reprise du cours des délais des procédures d'adoption de certains actes administratifs, n'étant pas au nombre de celles rappelées ci-dessus, le moyen soulevé n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à leur légalité.
9. Quatrièmement, le moyen tiré de ce que le ministre chargé de l'agriculture aurait dû contresigner le décret contesté, puisque ce ministre sera le cas échéant amené à signer l'arrêté relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux, n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité, dès lors que cet arrêté, pris sur le fondement de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, n'est pas un acte que comporte nécessairement l'exécution du décret contesté.
10. Cinquièmement, le moyen tiré de la violation du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, rappelé à l'article 1er de la Charte de l'environnement, en raison de ce qu' " un gouvernement dont la priorité en pareil état d'urgence sanitaire est l'ouverture rapide de la chasse (...) ne saurait être considéré comme garantissant à ses citoyens le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ", n'est pas assorti, en tout état de cause, des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
11. Sixièmement, l'association requérante fait valoir que les dispositions contestées n'entrent dans aucun des motifs énumérés par l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, pour lesquels il peut être dérogé à l'article 7 de cette ordonnance. Ce moyen n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de ces dispositions, dès lors que les actes susceptibles d'être pris au terme des procédures dont le cours est repris, concernent la sauvegarde de l'emploi et de l'activité, pour ce qui est de l'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées, la protection de la santé et la sauvegarde de l'emploi et de l'activité, pour ce qui est du prélèvement de bouquetins porteurs de la brucellose dans le massif du Bargy, la sauvegarde de l'emploi et de l'activité, pour ce qui est de l'ouverture anticipée de la chasse pour réguler les populations notamment de sangliers, de cervidés et de blaireau, enfin, la protection de l'environnement et la sauvegarde de l'emploi et de l'activité, pour ce qui est de la fixation des quotas de prélèvement de grand gibier.
12. Septièmement, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée la disposition autorisant la reprise du cours de la procédure relative à l'ouverture anticipée de la chasse, en raison du danger qu'une éventuelle ouverture anticipée ferait courir aux chasseurs et aux promeneurs en période d'épidémie et de l'incohérence résultant de cette ouverture en période de restriction générale des activités pour motif de santé publique, n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité.
13. Huitièmement, il en est de même du moyen tiré du détournement de pouvoir dont serait entachée la même disposition, en raison de ce que les auteurs du décret n'auraient eu comme seul objectif que de satisfaire les intérêts particuliers des chasseurs.
14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que la requête doit être rejetée, ainsi que les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de l'Association pour la protection des animaux sauvages est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association pour la protection des animaux sauvages et à la ministre de la transition écologique et solidaire.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.