Conseil d'État — 19 mai 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 7 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des personnels des services publics et des services de santé Force ouvrière demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'ordonnance n° 2020-430 du 15 avril 2020 relative à la prise de jours de réduction du temps de travail ou de congés dans la fonction publique territoriale au titre de la période d'urgence sanitaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle dispose d'un intérêt à agir lui donnant qualité pour agir ;
- la condition d'urgence est remplie compte tenu de l'effet immédiat de l'ordonnance dès lors que des congés, s'il devaient être pris de force, seraient perdus, même en cas d'annulation ultérieure de l'ordonnance contestée ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'ordonnance contestée ;
- l'ordonnance contestée est entachée d'un vice de procédure dès lors que son adoption n'a pas été précédée de la consultation du conseil commun de la fonction publique, alors que le Président de la République n'était pas dispensé de l'accomplissement de cette formalité s'il entendait prendre des dispositions de nature réglementaire, telles celles relatives aux congés annuels ;
- elle est entachée de vices de légalité interne, d'une part, en ce qu'elle méconnaît le droit au respect de la vie privée et le droit au repos et aux loisirs dès lors qu'elle permet aux chefs de service d'imposer aux agents publics placés sous leur subordination de prendre des congés à une période déterminée qu'il fixe unilatéralement et, d'autre part, en ce qu'elle méconnaît le principe d'égalité en réservant un traitement moins favorable aux agents placés en télétravail.
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mai 2020, le ministre de l'action et des comptes publics conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'aucun des moyens invoqués n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance contestée.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas présenté d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 ;
- le décret n°2020-293 du 23 mars 2020;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
Les parties ayant été informées de ce que, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction a été fixée le 19 mai 2020 à 13 heures ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
Sur le cadre juridique :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit les pouvoirs publics à prendre diverses mesures de lutte contre l'épidémie. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire, alors pour une durée de deux mois, sur l'ensemble du territoire national.
3. L'article 11 de la même loi du 23 mars 2020 a habilité le gouvernement, pendant trois mois, à prendre par ordonnances, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi, dans de nombreux domaines, afin de faire face aux conséquences de la situation.
4. En particulier, le gouvernement a été autorisé, en vertu du 1° du I de l'article 11 de cette loi, " afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation" à prendre " toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi (...) en matière de droit du travail, de droit de la sécurité sociale et de droit de la fonction publique ayant pour objet (...) - de permettre à tout employeur d'imposer ou de modifier unilatéralement les dates des jours de réduction du temps de travail, des jours de repos prévus par les conventions de forfait et des jours de repos affectés sur le compte épargne temps du salarié, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités d'utilisation définis au livre Ier de la troisième partie du code du travail, par les conventions et accords collectifs ainsi que par le statut général de la fonction publique ". Le II du même article dispose que " II. - Les projets d'ordonnance pris sur le fondement du présent article sont dispensés de toute consultation obligatoire prévue par une disposition législative ou réglementaire. " En vertu de cette habilitation, a été prise l'ordonnance n° 2020-430 du 15 avril 2020 relative à la prise de jours de réduction du temps de travail ou de congés dans la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale au titre de la période d'urgence sanitaire.
Sur la demande en référé :
5. L'article 1er de cette ordonnance, dans la rédaction que lui a donnée l'ordonnance du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d'urgence sanitaire, fait obligation en particulier aux fonctionnaires, agents contractuels de droit public et personnels ouvriers de l'Etat en autorisation spéciale d'absence entre le 16 mars 2020 et le 31 mai 2020 inclus de prendre " dix jours de réduction du temps de travail ou de congés annuels au cours de cette période, dans les conditions suivantes: 1o Cinq jours de réduction du temps de travail entre le 16 mars 2020 et le 16 avril 2020; 2o Cinq autres jours de réduction du temps de travail ou de congés annuels entre le 17 avril 2020 et le terme de [cette] période ". L'article 2 permet en outre au chef de service d'imposer aux personnels appartenant à ces catégories mais étant en télétravail ou assimilé entre le 17 avril 2020 et le 31 mai 2020 inclus de prendre cinq jours de réduction du temps de travail ou, à défaut, de congés annuels au cours de cette période.
6. La Fédération des personnels des services publics et des services de santé Force ouvrière demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution des dispositions citées au point précédent. Elle fait valoir que ces dispositions n'ont pas été précédées de la consultation du conseil commun de la fonction publique et méconnaissent le droit au respect de la vie privée, le droit au repos et aux loisirs ainsi que le principe d'égalité.
7. En premier lieu, les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 étant dispensés de toute consultation prévue par une disposition législative ou règlementaire, en vertu du II de cet article 11, les moyens tirés de l'absence d'avis préalable du conseil commun de la fonction publique sur le projet d'ordonnance, y compris les dispositions, de nature règlementaire, que comportent cet acte, ne sont pas susceptibles de faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'ordonnance.
8. En deuxième lieu, l'ordonnance, d'une part, permet d'assimiler pour la période du 16 mars au 16 avril une partie des jours passés par les agents se trouvant dans la situation d'autorisation spéciale d'absence dans laquelle ils ont été placés en raison de l'épidémie et pendant lesquels ils ont été rémunérés en l'absence de service fait, à des jours de réduction du temps de travail, d'autre part oblige ces mêmes agents à prendre, à compter du 17 avril, des jours de réduction du temps de travail ou de congés en lieu et place d'autorisations spéciales d'absence pendant la période courant initialement jusqu'à la fin de l'état d'urgence sanitaire, au plus tard et, depuis la modification apportée par l'ordonnance mentionnée ci-dessus du 13 mai 2020, jusqu'au 31 mai 2020 inclus. Elle permet en outre au chef de service, qui n'y est pas tenu, de faire obligation, selon son appréciation des nécessités du service et au cas par cas, aux agents en situation de télétravail ou assimilé de prendre, au cours de cette même seconde période, au maximum cinq jours de réduction du temps de travail ou de congés. Au regard de la portée qu'ont ces dispositions, ne sont pas de nature à faire sérieusement douter de leur légalité, les moyens tirés de ce que les articles 1er et 2 de l'ordonnance méconnaîtraient le droit au repos et aux loisirs garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et le droit au respect de la vie privée.
9. En dernier lieu, l'ordonnance opère notamment une distinction entre les agents qui effectuent un service " en télétravail ou assimilé " et relèvent de l'article 2 de l'ordonnance et les agents qui, n'effectuant pas un tel service et n'étant pas placés en autorisation spéciale d'absence en raison de l'épidémie, ne sont soumis à aucune des obligations de ses articles 1er et 2, l'obligation faite aux agents " en télétravail ou assimilé " de prendre des jours de réduction du temps de travail ou de congés est limitée à cinq jours et dépend des nécessités du service apprécié, au cas par cas, par l'autorité compétente, qui n'est pas tenue d'imposer la prise de jours de réduction du temps de travail ou, à défaut, de congés annuels. Eu égard notamment tant à la différence de situation entre les deux catégories d'agents qu'au pouvoir d'appréciation dont dispose le chef de service s'agissant des jours susceptibles d'être imposés aux agents " en télétravail ou assimilé " le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité n'est pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance.
10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à la suspension de l'exécution de l'ordonnance du 15 avril 2020 relative à la prise de jours de réduction du temps de travail ou de congés dans la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale au titre de la période d'urgence sanitaire doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de la Fédération des services publics et des services de santé Force ouvrière est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération des services publics et des services de santé Force ouvrière et au ministre de l'action et des comptes publics.
Copie en sera adressée au Premier ministre.