Conseil d'État — 22 mai 2020

Vu la procédure suivante :
La société à responsabilité limitée Transport Posthume de Mayotte, Mme C... B... et M. A... D... ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner à l'agence régionale de santé de Mayotte de prendre dans un délai de vingt-quatre heures, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, toutes mesures nécessaires pour assurer l'exécution du décret n° 2020-384 du 1er avril 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire et de fournir à la société Transport Posthume de Mayotte (TPM) 250 masques de type FFP2 ou de catégorie supérieure. Par une ordonnance n° 2000524 du 27 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte rejeté cette demande.
Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 6, 10 et 21 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Transport Posthume de Mayotte, Mme C... B... et M. A... D... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat d'admettre l'intervention de l'assocation Collectif des citoyens de Mayotte, de rejeter comme tardive la défense du ministre des solidarités et de la santé et, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) d'ordonner à l'agence régionale de santé de Mayotte de communiquer, d'afficher dans les centres de soins et les centres de consultations périphériques, ainsi qu'en mairie avec une traduction en shimaore et en kibushi, et de mettre en application à Mayotte dans un délai de 24 heures, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ou par infraction constatée, un protocole de santé disposant que : " Jusqu'au 30 juin 2020 : - les soins de conservation définis à l'article L. 2223-19-1 du code général des collectivités territoriales sont interdits sur le corps des personnes décédées ; - les défunts atteints ou probablement atteints de covid-19 au moment de leur décès font l'objet d'une mise en bière immédiate. La pratique de la toilette mortuaire est interdite pour ces défunts ; - les défunts doivent être placés dans des housses avant leur remise aux familles ou aux opérateurs funéraires par le Centre hospitalier de Mayotte ainsi que les dispensaires de Dzoumogné (commune de Brandaboua), Jacaranda (commune de Mamoudzou), Kahani (commune de Ouangani), M'E... (commune de Chiconi) et Petite-Terre (commune de Dzaoudzi) ; - les défunts atteints ou probablement atteints de covid-19 au moment de leur décès ne peuvent être transportés en dehors du département. Leur inhumation et obligatoire " ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à chacun des requérants ainsi qu'à l'association intervenante, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur appel est recevable ;
- le mémoire en défense du ministre des solidarités et de la santé aurait dû être produit au plus tard le 11 mai 2020 ;
- l'urgence résulte de l'atteinte même portée au droit au respect de la vie ;
- la carence de l'agence régionale de santé de Mayotte porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie ;
- l'agence régionale de santé de Mayotte n'a pas pris les mesures propres à limiter l'exposition des services funéraires au risque de contamination en assurant le respect, notamment par l'établissement et la communication d'un protocole de santé adéquat ainsi que par une information claire et précise du public, de l'obligation de mise en bière immédiate et d'absence de toilette mortuaire pour les défunts du covid-19, qui a été imposée jusqu'au 30 avril 2020 par le décret n° 2020-384 du 1er avril 2020, modifiant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020, et qu'elle-même pouvait édicter au-delà de cette date au titre des prérogatives qu'elle tient des articles L. 1431-1 et L. 1431-2 du code de la santé publique ;
- les conditions dans lesquelles le transport d'un corps en métropole sont autorisées méconnaissent l'article R. 2213-22 du code général des collectivités territoriales et exposent les services funéraires à un risque de contamination.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au non-lieu à statuer en tant que les conclusions se fondent sur le décret du 23 mars 2020, qui a été abrogé et, pour le surplus, au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 8 mai 2020, l'association Collectif des citoyens de Mayotte demande que le Conseil d'Etat fasse droit aux conclusions de la requête et se réfère aux moyens qui y sont exposés.
La requête a été communiquée au Premier ministre, au ministre de l'intérieur et au ministre des outre-mer, qui n'ont pas produit de mémoire.
La requête a été communiquée à l'agence régionale de santé de Mayotte, qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-384 du 1er avril 2020 ;
- le décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction était fixée au 22 mai 2020 à 10 heures.
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".
Sur l'office du juge des référés et les libertés fondamentales invoquées :
2. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu'il est possible de prendre utilement de telles mesures. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsqu'aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
3. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de cet article.
Sur les circonstances :
4. L'émergence d'un nouveau coronavirus (SARS-CoV2), responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19, de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12 heures, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par plusieurs arrêtés successifs.
5. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures qu'il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Il a notamment, par le décret du 1er avril 2020 ci-dessus visé, ajouté un nouvel article 12-5 au décret du 23 mars 2020, prévoyant que : " Jusqu'au 30 avril 2020 : - les soins de conservation définis à l'article L. 2223-19-1 du code général des collectivités territoriales sont interdits sur le corps des personnes décédées ; - les défunts atteints ou probablement atteints du covid-19 au moment de leur décès font l'objet d'une mise en bière immédiate. La pratique de la toilette mortuaire est interdite pour ces défunts ". Puis, par un décret du 30 avril 2020, il a modifié ces dispositions pour prévoir que : " Eu égard à la situation sanitaire : / - les soins de conservation définis à l'article L. 2223-19-1 du code général des collectivités territoriales sont interdits sur le corps des défunts atteints ou probablement atteints du covid-19 au moment de leur décès ; / - les défunts atteints ou probablement atteints du covid-19 au moment de leur décès font l'objet d'une mise en bière immédiate. La pratique de la toilette mortuaire est interdite pour ces défunts, à l'exclusion des soins réalisés post-mortem par des professionnels de santé ou des thanatopracteurs. / Les soins et la toilette qui ne sont pas interdits par le présent article sont pratiqués dans des conditions sanitaires appropriées ". Ces dispositions ont été reprises à l'article 23 du décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 puis à l'article 25 du décret n° 2020-548 du même jour.
Sur l'intervention :
6. L'association Collectif des citoyens de Mayotte justifie, eu égard à son objet statutaire et à la nature du litige, d'un intérêt suffisant pour intervenir dans la présente instance. Son intervention est, par suite, recevable.
Sur les conclusions tendant à ce que ce que les écritures présentées par le ministre des solidarités et de la santé soient rejetées comme " tardives " :
7. Il n'y a pas lieu d'écarter le mémoire en défense présenté dans la présente instance avant la clôture de l'instruction par le ministre des solidarités et de la santé, la seule circonstance qu'il ait été enregistré au-delà du délai prévu à l'article L. 523-1 du code de justice administrative n'étant, contrairement à ce que soutiennent les requérants, pas de nature à conduire à regarder ce mémoire comme " tardif ".
Sur la demande en référé :
8. Les requérants soutiennent que l'agence régionale de santé de Mayotte n'a pas pris les mesures propres à limiter l'exposition des services funéraires au risque de contamination par le virus SARS-CoV2 et que cette carence porte une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit à la vie. Ils ont saisi, le 21 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande tendant à ce qu'il soit enjoint à l'agence régionale de santé de Mayotte de prendre dans un délai de vingt-quatre heures toutes mesures nécessaires pour assurer l'exécution du décret n° 2020-384 du 1er avril 2020 complétant le décret n° 2020-293 et de fournir à la société Transport Posthume de Mayotte 250 masques de type FFP2 ou de catégorie supérieure. Ils relèvent appel de l'ordonnance du 27 avril 2020 par laquelle le juge des référés a rejeté cette demande. Dans le dernier état de leurs écritures, ils indiquent renoncer à leurs conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'agence régionale de santé de Mayotte de leur fournir des masques et demandent qu'il soit enjoint à celle-ci de communiquer, d'afficher dans les centres de soins et les centres de consultations périphériques, ainsi qu'en mairie avec une traduction en shimaore et en kibushi, et de mettre en application à Mayotte un protocole de santé disposant que : " Jusqu'au 30 juin 2020 : - les soins de conservation définis à l'article L. 2223-19-1 du code général des collectivités territoriales sont interdits sur le corps des personnes décédées ; - les défunts atteints ou probablement atteints de covid-19 au moment de leur décès font l'objet d'une mise en bière immédiate. La pratique de la toilette mortuaire est interdite pour ces défunts ; - les défunts doivent être placés dans des housses avant leur remise aux familles ou aux opérateurs funéraires par le Centre hospitalier de Mayotte ainsi que les dispensaires de Dzoumogné (commune de Brandaboua), Jacaranda (commune de Mamoudzou), Kahani (commune de Ouangani), M'E... (commune de Chiconi) et Petite-Terre (commune de Dzaoudzi) ; - les défunts atteints ou probablement atteints de covid-19 au moment de leur décès ne peuvent être transportés en dehors du département. Leur inhumation et obligatoire ".
9. L'article L. 1431-2 du code de la santé publique prévoit que : " Les agences régionales de santé sont chargées, en tenant compte des particularités de chaque région et des besoins spécifiques de la défense : / (...) 1° De mettre en oeuvre au niveau régional la politique de santé définie en application des articles L. 1411-1 et L. 1411-1-1, (...) et le protocole prévu à l'article L. 6147-11. A ce titre : (...) b) Elles contribuent, dans le respect des attributions du représentant de l'Etat territorialement compétent et, le cas échéant, en relation avec le ministre de la défense, à l'organisation de la réponse aux urgences sanitaires et à la gestion des situations de crise sanitaire ; (...) / 2° De réguler, d'orienter et d'organiser, notamment en concertation avec les professionnels de santé et les acteurs de la promotion de la santé, l'offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de prévention, de promotion de la santé, de soins et de services médico-sociaux, aux besoins spécifiques de la défense et à garantir l'efficacité du système de santé. ".
10. Il résulte en premier lieu de l'instruction que, pendant la période du 1er au 30 avril 2020, au cours de laquelle s'appliquaient en matière funéraire, y compris à Mayotte, les dispositions de l'article 12-5 du décret du 23 mars 2020 dans sa rédaction issue du décret du 1er avril 2020, interdisant les soins de conservation sur le corps de de toute personne décédée, les défunts atteints ou probablement atteints du covid-19 au moment de leur décès devant en outre faire l'objet d'une mise en bière immédiate, sans toilette mortuaire, l'agence régionale de santé de Mayotte a, dès le 2 avril 2020, encouragé les médecins à rédiger les certificats de décès en ligne et, le 7 avril 2020, informé le directeur général de la santé des difficultés pouvant être localement posées par l'obligation de mise en bière immédiate, du fait de l'usage limité du cercueil, en proposant que le corps des défunts dont la famille le souhaite puisse être à ce titre placé dans une housse mortuaire. En outre, alors même que l'établissement du protocole mis en oeuvre par le centre hospitalier de Mayotte lors d'un décès n'incombe pas à l'agence régionale de santé, celle-ci a, lorsqu'elle a eu connaissance des difficultés d'application de l'article 12-5 du décret du 23 mars 2020 signalées par la société requérante, notamment selon cette dernière du fait de l'absence de mise à jour de ce protocole, organisé une réunion le 15 avril 2020 entre les trois entreprises de pompes funèbres du département et le centre hospitalier de Mayotte, lors de laquelle la procédure de prise en charge du corps d'un patient atteint ou probablement atteint par le covid-10 a été précisée. A la suite de cette réunion, l'agence régionale de santé a poursuivi ses échanges avec le centre hospitalier de Mayotte, dont le protocole avait déjà été modifié à deux reprises les 30 mars et 10 avril pour être mis en conformité avec les décrets du 23 mars puis du 1er avril 2020 ainsi qu'avec les instructions ministérielles afférentes et dont elle a vérifié sur place l'état de la chambre mortuaire, ainsi qu'avec les médecins de ville en vue de faciliter l'établissement rapide des certificats de décès, notamment par voie dématérialisée et dans le cadre de la permanence des soins. Enfin, une nouvelle réunion a été organisée le 23 avril 2020 par l'agence régionale de santé et la préfecture de Mayotte, associant le centre hospitalier et les trois opérateurs funéraires du département, afin de détailler les modalités de prise en charge des personnes décédées pendant la période de crise sanitaire, sur la base du protocole actualisé du centre hospitalier pour les personnes qui y décèdent, et sur la base d'un protocole qui a fait l'objet des travaux des participants pour les personnes décédées à domicile.
11. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a jugé qu'aucune carence dans la mise en oeuvre des dispositions de l'article 12-5 du décret du 23 mars 2020 dans sa rédaction issue du décret du 1er avril 2020 ayant pu être à l'origine d'une exposition des services funéraires au risque de contamination par le virus SARS-CoV2 ne pouvait être caractérisée de la part de l'agence régionale de santé de Mayotte lors de cette période, au titre de ses compétences rappelées au point 9, qui sont limitées à l'organisation de la réponse des établissements et professionnels de santé aux urgences sanitaires et à la gestion par ceux-ci des situations de crise sanitaire. Au demeurant, ainsi que le ministre de la santé et des solidarités est fondé à le faire valoir, ces dispositions ne sont plus en vigueur depuis le 1er mai 2020, de telle sorte qu'aucune injonction ne saurait plus être prononcée à ce jour par le juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, au titre de leur mise en oeuvre.
12. En deuxième lieu, depuis le 1er mai 2020, les dispositions de l'article 12-5 du décret du 23 mars 2020 dans sa rédaction issue du décret du 1er avril 2020 sont désormais, ainsi qu'il a été dit au point 5, remplacées, y compris à Mayotte, par des dispositions n'interdisant plus les soins de conservation que sur le corps des seuls défunts atteints ou probablement atteints de covid-19 au moment de leur décès, ces défunts continuant à devoir faire l'objet d'une mise en bière immédiate sans toilette mortuaire, à l'exclusion toutefois désormais des soins réalisés post-mortem par des professionnels de santé ou des thanatopracteurs. Les soins et la toilette qui ne sont plus interdits doivent être pratiqués dans des conditions sanitaires appropriés. Il résulte de l'instruction que, depuis l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, le protocole de prise en charge des personnes décédées à leur domicile qui avait fait l'objet des travaux des participants à la réunion du 23 avril a été validé le 5 mai par l'agence régionale de santé. Ce protocole, adressé par le préfet aux trois entreprises funéraires ainsi qu'aux maires, par un courrier rappelant à ces derniers leurs responsabilités dans ce domaine, prévoit que, par précaution, tous les corps sont désormais pris en charge selon les préconisations sanitaires prévues pour les défunts atteints ou probablement atteints de covid-19, avec interdiction de la toilette mortuaire et mise en bière immédiate, celle-ci devant s'entendre comme effectuée dans un délai maximum de vingt-quatre heures, conformément à l'avis du Haut conseil de la santé public du 24 mars 2020 et à l'instruction du ministre de la santé et des solidarités du 7 avril 2020 relative à la prise en charge des défunts du covid-19. Le même protocole a fait l'objet, en amont, outre des travaux lors de la réunion du 23 avril, déjà mentionnés, d'échanges entre l'agence régionale de santé, le centre hospitalier et les médecins libéraux afin que les certificats de décès soient établis dans des conditions permettant le respect de ce délai. Ce protocole rappelle en outre, comme le protocole du centre hospitalier, que tout manipulation du corps d'un défunt doit être effectuée avec les équipements de protection individuelle adaptée.
13. Dans ces conditions, l'agence régionale de santé de Mayotte ayant d'ores et déjà, dans la limite des compétences qui sont les siennes et dans le respect des attributions du représentant de l'Etat territorialement compétent, pris les mesures propres à assurer l'établissement et le respect de protocoles de prise en charge du corps des défunts pendant la crise sanitaire, dont les préconisations prennent d'ailleurs en compte les sollicitations des requérants, qui ont été associés à leur élaboration, sans qu'aucune carence de sa part n'apparaisse à ce jour caractérisée à cet égard, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des requérants tendant à ce qu'il lui soit enjoint de communiquer, d'afficher dans les centres de soins et les centres de consultations périphériques, ainsi qu'en mairie avec une traduction en shimaore et en kibushi, et de mettre en application à Mayotte un protocole interdisant les soins de conservation et la toilette mortuaire sur le corps des personnes décédées et imposant leur mise en bière immédiate avec placement dans des housses.
14. Les conclusions des requérants tendant à ce qu'il soit enjoint à l'agence régionale de santé de prendre les mêmes dispositions quant à l'interdiction du transport en dehors du département du corps des défunts atteints ou probablement atteints de covid-19 ne sont, en tout état de cause, pas assorties des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Transport Posthume de Mayotte et des autres requérants ne peut qu'être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de l'association Collectif des citoyens de Mayotte est admise.
Article 2 : La requête de la société Transport Posthume de Mayotte, Mme B... et M. D... est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société à responsabilité limitée Transport Posthume de Mayotte, premier requérant dénommé, et au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, à la ministre des outre-mer et à l'agence régionale de santé de Mayotte.