Conseil d'État · Juge des référés — 2 juin 2020

Vu la procédure suivante :
M. A... C... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montreuil, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative d'ordonner de mettre fin à son maintien en zone d'attente et d'enjoindre à l'administration de procéder à sa libération immédiate sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de la décision. Par une ordonnance n° 2004583 du 10 mai 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrées les 11 et 25 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. C... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ;
2°) d'annuler l'ordonnance ;
3°) d'enjoindre à l'administration de procéder à son rapatriement en France par ses services et aux frais de l'Etat, dans un délai de trois jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à son conseil au titre des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve de la renonciation à percevoir la contribution versée par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle, ou à verser au requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Il soutient que :
- son recours est recevable ;
- l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité en ce que le premier juge des référés a omis de statuer sur plusieurs de ses moyens et ses conclusions présentées à titre subsidiaire et en ce que sa motivation est insuffisante au regard notamment des dispositions de l'article 31 de la directive 2004-38/CE relatif à la motivation d'un jugement ;
- la condition d'urgence est remplie en ce que la décision lui porte préjudice de manière grave et immédiate dans la mesure où il ne pourra satisfaire aux obligations de son contrat et qu'elle porte une atteinte grave à plusieurs libertés fondamentales, notamment celles qui correspondent aux droits s'attachant au statut de citoyen de l'Union européenne et aux droits des membres de leur famille, en particulier la liberté de circulation garantie par les articles 20 et 21 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, corrélativement, au droit au respect de la vie privée et familiale, à la liberté de circulation des travailleurs, au droit d'exercer une activité économique et au droit à la sécurité sanitaire, au droit à un recours effectif et au principe de non-discrimination en raison de la nationalité, à la liberté d'aller et venir et à la sûreté ;
- la méconnaissance en l'espèce du principe de coopération loyale des Etats membres et d'effectivité du droit de l'Union européenne porte une atteinte grave et manifestement illégale aux droits et libertés précités
- l'absence d'édiction de mesures de contrôle sanitaire suffisantes par les services de police aux frontières conduit à ce que des refus d'entrée sur le territoire français soient opposés de manière systématique, ce qui porte une atteinte grave et manifestement illégale aux mêmes droits et libertés
- le refus d'entrée ne peut, sans méconnaître l'article 27 de la directive 2004/38, être fondé sur un motif d'ordre public, dès lors qu'il ne peut s'appliquer dans une situation de pandémie ;
- la décision de refus d'entrée sur le territoire français ne peut être justifiée par les instructions du Premier ministre des 18 mars et 15 avril 2020 dès lors qu'elles n'ont pas force de loi et ne peuvent être appliquées en méconnaissance de la primauté du droit de l'Union européenne sur le droit national ;
- une telle décision de refus est disproportionnée ;
- la rétention de documents et des téléphones portables par la police aux frontières ainsi que le réacheminement, en ce qu'il constitue une mesure d'éloignement, méconnaissent le droit à un recours effectif, garanti notamment par l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le maintien en zone d'attente porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir, en méconnaissance de la directive 2004/38/CE précitée, ainsi qu'au droit à la liberté et à la sûreté tel que garanti par les stipulations de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et du citoyen ;
- la mesure de réacheminement vers le pays d'origine méconnaît les recommandations de l'organisation mondiale de santé visant à limiter les risques d'importation et d'exportation du covid-19.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 18 mai 2020, Mme E... B...   demande au juge des référés du Conseil d'Etat de faire droit aux moyens et conclusions développés par le requérant. Elle demande, en outre, au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, en premier lieu, d'enjoindre au Premier ministre de prendre une circulaire clarifiant les mesures de restrictions applicables aux frontières et de permettre aux agents en charge du contrôle d'assurer un contrôle proportionné et individualisé dans chaque situation et, en second lieu, d'enjoindre au ministre de l'Europe et des affaires étrangères d'enjoindre, en particulier à l'ambassade de France en Bulgarie, mais également à toutes les ambassades de France dans l'Union européenne de mettre à jour régulièrement leur site internet s'agissant des conditions d'entrée sur le territoire français. Elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- la condition d'urgence est également remplie en ce qui la concerne ;
- l'instruction du 12 mai 2020 du Premier ministre est disproportionnée au regard des articles 27 et 28 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 précitée.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 20 et 26 mai 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que :
- l'intervention de Mme B... est irrecevable ;
- l'ordonnance contestée est régulière et suffisamment motivée ;
- la condition d'urgence n'est pas remplie ;
- aucun des moyens de la requête n'est fondé.
La requête a été communiquée au ministre de l'Europe et des affaires étrangères qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le traité sur l'Union européenne ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ;
- le règlement (UE) n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontière Schengen) ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. C... et, d'autre part, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'Europe et des affaires étrangères ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 26 mai 2020, à 15 heures :
- le représentant de M. C... ;
- les représentantes du ministre de l'intérieur ;
- le représentant du ministre de l'Europe et des affaires étrangères ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".
Sur l'office du juge des référés :
2. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Sur le fondement de l'article L. 521-2, le juge des référés peut ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, des mesures d'organisation des services placés sous son autorité, dès lors qu'il s'agit de mesures d'urgence qui lui apparaissent nécessaires pour sauvegarder, à très bref délai, la liberté fondamentale à laquelle il est gravement, et de façon manifestement illégale, porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
Sur l'intervention :
3. Mme B... justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la requête de M. C.... Son intervention est, par suite, recevable.
Sur la demande en référé :
4. M. C..., ressortissant bulgare et citoyen de l'Union européenne, qui s'est présenté au contrôle transfrontalier de l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle le 7 mai 2020 en indiquant qu'il venait exercer une activité professionnelle de travailleur saisonnier en tant que chef d'équipe dans une exploitation agricole sur la commune d'Epinouze, s'est vu opposer un refus d'entrée et a été placé en zone d'attente à sa demande pour bénéficier du délai d'un jour franc prévu à l'article L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Il a saisi, le 8 mai 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de procéder à sa libération immédiate sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de la décision ou, à titre subsidiaire, de procéder à son rapatriement en France dans un délai de trois jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Le réacheminement est intervenu le 9 mai 2020. M. C... relève appel de l'ordonnance du 10 mai 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a rejeté sa demande, et demande au juge des référés du Conseil d'Etat d'enjoindre à l'administration de procéder à son rapatriement en France, par ses services et aux frais de l'Etat, dans un délai de trois jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.
5. La mesure que la France a prise, à l'instar de nombreux autres Etats de l'espace Schengen, de réintroduire un contrôle aux frontières intérieures de l'Union, a été décidée en application des dispositions du chapitre II du titre III du code frontières Schengen. La Commission européenne, dans ses communications et lignes directrices des 16 et 30 mars puis du 13 mai 2020, a pris en compte cette nécessité imposée par les circonstances liées à la lutte contre la pandémie du covid-19. En l'absence de traitement efficace ou de vaccin et pour enrayer la croissance exponentielle des contaminations en Europe, la France ainsi que la plupart des Etats membres de l'UE et pays associés à l'espace Schengen ont décidé de mettre en oeuvre des mesures d'une ampleur inédite au sein de leur population, sous la forme de mesures de confinement et de distanciation physique, et ont imposé des restrictions à la liberté de circulation dans le but de préserver la santé publique. Ces mêmes nécessités ont conduit à imposer, dans le cadre des contrôles temporaires aux frontières intérieures, des restrictions de même ordre à la liberté de circulation aux frontières intérieures de l'Union et aux déplacements non essentiels appliquées aux frontières extérieures de l'Union. Si les restrictions de déplacement ne sont pas nécessairement des mesures appropriées pour faire face à une épidémie, elles se sont imposées dans ces circonstances exceptionnelles de l'apparition à l'échelle mondiale d'un nouveau virus particulièrement contagieux et pour lequel n'existe à ce jour aucun traitement pertinent, comme indispensables pour faire face à l'aggravation de la situation, particulièrement marquée en Europe, et faire baisser la pression sur les systèmes de santé des Etats membres de l'Union. Les mesures d'urgence sanitaire ont donc conduit à regarder comme une menace pour la santé publique tout déplacement à l'intérieur du territoire français et, par voie de conséquence, entre la France et ses pays voisins. Des mesures comparables ont été adoptées par la plupart des Etats membres et notamment par les pays frontaliers de la France. Ces mesures concernent toute personne, qu'elle soit de nationalité française, ressortissante d'un Etat membre ou associés dans le cadre de l'espace Schengen ou d'un Etat tiers. Pour tenir compte de situations particulières d'ordre notamment familial ainsi qu'aux besoins essentiels et même critiques sur le plan des activités dans le domaine de la santé et de secteurs des biens et services, des exceptions à ces restrictions générales de déplacement ont toutefois été prévues. Avec l'amélioration progressive de la situation sanitaire en France et dans les autres Etats membres ou associés à l'espace Schengen, ces restrictions exceptionnelles ont vocation à être progressivement levées afin de revenir à une situation normale d'absence de contrôles aux frontières intérieures. Compte tenu de leur objet même, qui est d'éviter tout déplacement de population pour prévenir la propagation du virus, ces mesures exceptionnelles, justifiées par l'urgence sanitaire et nécessairement temporaires, ne portent pas au principe d'un contrôle personnalisé aux frontières prévu le code frontières Schengen, ni, en tout état de cause, à l'examen médical prévu par les dispositions de l'article 29 de la directive 2004/38 qui visent les bénéficiaires du droit de séjour dans les trois mois de leur arrivée, ni enfin au principe général du droit de l'Union rappelé par l'article 4 du code frontières Schengen selon lequel " les décisions prises au titre du présent règlement le sont à titre individuel ", une atteinte grave et manifestement illégale, pour autant qu'elles ne font pas obstacle à ce que puissent être pris en compte, au-delà des exceptions par catégories de personnes qu'elles prévoient, des situations individuelles particulières, notamment eu égard au droit à mener une vie familiale normale, qui justifieraient une dérogation à l'interdiction générale qu'elles posent. En outre, ainsi que l'instruction ministérielle du 18 mars 2020 l'a énoncé, à la suite des lignes directrices de la Commission du 16 mars 2020, les personnes dont l'état de santé constaté lors du contrôle aux frontières justifie une prise en charge sanitaire immédiate, ne font pas l'objet d'une décision de refus d'entrée mais sont dirigées vers des établissements de soins. Cette mesure prévue initialement lors des contrôles aux frontières extérieures s'impose aussi, en tout état de cause, à l'occasion d'un contrôle aux frontières intérieures.
6. Pour la mise en oeuvre de ces contrôles dans le contexte inédit et exceptionnel de la pandémie covid-19, le Premier ministre en a, par des instructions des 18 mars, 15 avril et 12 mai 2020, précisé certaines modalités. Prévus pour une période initiale allant du 17 mars au 15 avril, les contrôles aux frontières intérieures, en particulier, ont été prolongés jusqu'au 11 mai puis jusqu'au 15 juin, avec une possibilité de reconduction jusqu'au 31 octobre 2020, en raison et en fonction de l'évolution du risque sanitaire lié au covid-19. A partir de l'instruction du 20 mai 2020, le Premier ministre a décidé d'étendre aux travailleurs saisonniers agricoles, les dérogations aux refus d'entrée dans les termes suivants : " Les travailleurs saisonniers agricoles, ressortissants d'un pays membre de l'espace européen (Etats membres de l'Union européenne, Royaume-Uni, Suisse, Norvège, Islande, Monaco, Saint-Siège, Liechtenstein, Andorre et Saint-Martin) ou ressortissants de pays tiers résidant à titre principal dans un pays de l'espace européen, sont autorisés à entrer et travailler sur le territoire national, au titre des exceptions énoncées au II de mon instruction du 12 mai. / Ces travailleurs sont admis à entrer et travailler en  France munis des pièces suivantes : / - une attestation de déplacement international dérogatoire délivrée par l'employeur, dont les modèles sont disponibles sur le site internet du ministère de l'intérieur ; / - une déclaration préalable à l'embauche (DPAE) prévue par l'article L. 1221-10 du code du travail, ou un accusé de réception comportant le numéro d'ordre soit du Titre Emploi Simplifié Agricole (TESA simplifié), soit du Titre Emploi Service Agricole (TESA +) attribué à cette embauche, résultant des formalités faites par l'employeur en application des articles L. 712-1 et L. 712-6 du code rural et de la pêche maritime pour la déclaration préalable à l'embauche et le contrat de travail, ou un contrat de travail conclu avec une entreprise ou exploitation établie en France. / Des mesures d'informations d'une part, et de protection de ces salariés d'autre part, doivent être mises en oeuvre par les employeurs pour garantir la santé et sécurité des travailleurs saisonniers agricoles (transport, hébergement, organisation du travail, fourniture d'équipements de protection et mesures de distanciation physique) et des autres travailleurs, conformément aux recommandations sanitaires et celles relatives à la santé et à la sécurité au travail, disponibles sur le site internet du ministère du travail à la rubrique " Fiche conseils métiers et guides pour ces salariés et les employeurs. " " L'instruction précise également que les travailleurs saisonniers agricoles dont la durée de séjour excède 48 heures sont soumis à des mesures de quatorzaine qui peuvent, en pratique, se dérouler dans l'exploitation de manière adaptée.
7. Il est constant que M. C..., en provenance de Sofia (Bulgarie), a indiqué, le 7 mai 2020, lors de son contrôle aux frontières au point de passage frontalier de l'aéroport de Roissy, se rendre sur le territoire national français pour y exercer une activité travailleur saisonnier agricole ainsi qu'en attestent les documents produits. A cette date, M. C..., qui n'entrait dans aucune des exceptions prévues aux refus d'entrée par les instructions des 18 mars, 15 avril et 12 mai 2020 du Premier ministre et qui ne se prévalait d'aucune circonstance particulière à un autre titre, n'a pas été admis à entrer. Toutefois, en cours d'instruction devant le juge des référés du Conseil d'Etat, est intervenue et a été produite l'instruction du 20 mai 2020 du Premier ministre précitée qui étend la dérogation aux travailleurs saisonniers agricoles. Ainsi, à la date de la présente ordonnance et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le contrat de M. C... aurait été dénoncé, il n'est plus fait, en vertu de cette instruction et sous réserve du respect des formalités qu'elle prévoit, obstacle à l'entrée en France de celui-ci en qualité de travailleur saisonnier agricole conformément au droit de libre de circulation des travailleurs au sein de l'Union consacré à l'article 45 du traité de fonctionnement de l'Union européenne. Dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens présentés par M. C... et Mme B..., il n'apparaît pas qu'il y ait encore lieu, à la date de la présente ordonnance, de statuer sur sa demande tendant à ce qu'il soit ordonné à bref délai, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, une injonction tendant à faciliter son entrée sur le territoire national français pour lui permettre d'exercer sa mission en qualité de travailleur saisonnier agricole.
8. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la demande d'admission provisoire à l'aide juridictionnelle, de faire droit aux conclusions présentées au titre des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de Mme B... est admise.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de M. C....
Article 3 : Les conclusions présentées par M. C... au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... C..., à Mme E... B..., au ministre de l'intérieur et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères.