Conseil d'État — 16 juin 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 25 mai, 4 juin, 7 juin et 10 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SASP Le Grand Nancy Volley-Ball et l'association Le Grand Nancy Volley-Ball demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) à titre principal, de suspendre l'exécution de la décision du 10 avril 2020 par laquelle le comité directeur de la Ligue nationale de volley a prononcé l'arrêt des championnats, arrêté les classements à la date du 12 mars 2020 et défini les modalités de relégation et d'accession et d'enjoindre à la Fédération française de volley de statuer sur l'arrêt des compétitions et de déterminer, en cas d'arrêt définitif des compétitions, les modalités d'accession et de relégation entre les Ligues A et B, après avoir organisé une procédure contradictoire ;
2°) à titre subsidiaire, de suspendre cette décision et de prononcer la même injonction à l'encontre de la Ligue nationale de volley ;
3°) à titre encore plus subsidiaire, de suspendre cette décision et de prononcer la même injonction à l'encontre de la Ligue nationale de volley en lien avec les instances compétentes de la Fédération française de volley ;
4°) à titre encore plus subsidiaire, de suspendre la décision litigieuse en tant qu'elle détermine les modalités d'accession et de relégation entre les Ligues A et B et d'enjoindre à la Fédération française de statuer sur les modalités d'accession et de relégation entre les Ligues A et B, après avoir organisé une procédure contradictoire ;
5°) à titre encore plus subsidiaire, de suspendre la décision dans cette mesure et de prononcer la même injonction à l'encontre de la Ligue nationale de volley ;
6°) à titre encore plus subsidiaire, de suspendre la décision dans cette mesure et de prononcer la même injonction à l'encontre de la Ligue nationale de volley en lien avec les instances compétentes de la Fédération française de volley ;
7°) de mettre à la charge de la Ligue nationale de volley la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elles soutiennent que :
- elles ont intérêt à agir ;
- la condition d'urgence est remplie ;
- en effet, la décision attaquée porte atteinte de manière grave et immédiate à leurs intérêts dès lors que, en premier lieu, le recrutement des joueurs doit débuter en amont de l'ouverture de la saison et les conditions de recrutement diffèrent selon le niveau auquel ils évoluent, en deuxième lieu, la recherche de sponsors et les montants alloués par les partenaires sont différents selon les niveaux, en troisième lieu, les personnes publiques arrêtent leurs subventions en fonction du niveau, en quatrième lieu, la reprise des compétitions aura lieu avant que le juge du fond ait statué, en cinquième lieu, l'accession en ligue A était un élément essentiel du projet de construction d'une salle multisports par le Grand Nancy Volley Ball et, en dernier lieu, la suspension de la décision attaquée ne se heurte à aucun intérêt public dès lors qu'elle n'emportera pas d'effet sur la situation du club accédant ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ;
- la décision attaquée est entachée d'incompétence, dès lors que, d'une part, la Ligue nationale de volley ne pouvait à elle seule prononcer l'arrêt du classement à la fin de la dernière journée jouée sans méconnaître les dispositions de l'article R. 132-11 du code du sport, qui prévoit que cette compétence est exercée en commun avec la fédération et, d'autre part, les instances fédérales et les ligues n'ont pas le pouvoir d'adopter des mesures excédant la suspension des compétitions sans y avoir été habilitées par la loi ;
- elle est entachée d'un vice de procédure en ce qu'elle n'a pas été prise au terme d'une procédure contradictoire, en méconnaissance de la charte d'éthique et de déontologie de la Fédération française de volley du 21 octobre 2017, qui s'impose, sans distinction entre les décisions individuelles et règlementaires ;
- elle est illégale, dès lors que la Ligue ne pouvait abroger ou retirer la décision édictant les calendriers du début de saison sans méconnaître les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration et sans disposer d'habilitation législative ou, à tout le moins, la Ligue ne pouvait qu'arrêter les compétitions eu égard aux circonstances exceptionnelles, mais non en tirer les conséquences pour les accessions et relégations ;
- elle est entachée d'un défaut de base légale dès lors qu'aucune habilitation législative ne fondait la décision contestée ;
- elle méconnaît la convention quinquennale conclue entre la Fédération française de volley et la Ligue nationale de volley ainsi que le code du sport, dont il résulte que le classement aurait dû être arrêté à l'issue de la phase des matchs aller ;
- elle méconnaît le principe d'égalité ;
- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 3, 5 et 10 juin 2020, la Ligue nationale de volley conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SASP Le Grand Nancy Volley Ball une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par l'association Le Grand Nancy Volley Ball, que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens de la requête n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'acte attaqué.
La requête a été communiquée à la ministre des sports et à la Fédération française de volley, qui n'ont pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du sport ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 10 juin 2020 à 13 heures, puis le 10 juin à 19 heures.
Une note en délibéré, enregistrée le 11 juin 2020, a été présentée par la SASP Le Grand Nancy Volley-Ball et l'association Le Grand Nancy Volley-Ball.
Considérant ce qui suit :
1.   L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
Sur les circonstances qui ont conduit à l'intervention des décisions contestées :
2. En raison de l'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et de sa propagation sur le territoire français, le ministre des solidarités et de la santé, par plusieurs arrêtés successifs pris à compter du 4 mars 2020, a interdit, de façon de plus en plus stricte, les rassemblements, réunions ou activités mettant en présence de manière simultanée un certain nombre de personnes, et a décidé la fermeture d'un nombre croissant de catégories d'établissements recevant du public. Par un décret du 16 mars 2020, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile à l'exception des déplacements pour des motifs limitativement énumérés. La loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, terme ultérieurement reporté au 10 juillet 2020 par  l'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire. Le Premier ministre, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, a réitéré le principe de l'interdiction des déplacements, la prohibition de tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert et la fermeture de la plupart des établissements accueillant du public, notamment les établissements sportifs couverts et les établissements de plein air, ainsi que les établissements dans lesquels sont pratiquées des activités physiques ou sportives. Ce régime juridique est resté applicable, avec quelques ajustements, jusqu'au 11 mai 2020, soit postérieurement à l'édiction des décisions contestées.
3. A partir de l'intervention du décret du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les déplacements ont été autorisés dans un rayon de cent kilomètres ; a été maintenue l'interdiction de tout rassemblement, réunion ou activité à un titre autre que professionnel sur la voie publique ou dans un lieu public, mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes ; les établissements sportifs couverts sont demeurés fermés ; les établissements sportifs de plein air ont pu organiser la pratique de certaines activités physiques et sportives, mais pas celle des sports collectifs. Enfin, à partir de l'intervention du décret du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ce régime juridique a été maintenu dans les départements classés en zone orange ; dans ceux classés en zone verte, la pratique des sports collectifs est désormais possible pour les sportifs de haut niveau et les sportifs professionnels, à l'exception de toute pratique compétitive. Par ailleurs, aucun événement réunissant plus de 5 000 personnes ne peut se dérouler sur le territoire de la République jusqu'au 31 août 2020.
4. Le 12 mars 2020, le bureau de la Ligue nationale de volley a décidé de suspendre, dès le lendemain, les compétitions de Ligue A Féminine, Ligue A Masculine et Ligue B Masculine. Le 10 avril 2020, le comité directeur de la Ligue a décidé :
- l'arrêt définitif des compétitions organisées par la Ligue nationale de volley ;
- le principe d'une accession et d'une relégation entre les championnats de Ligue A et de Ligue B masculines, d'une accession et d'une relégation entre les championnats de Ligue A féminine et d'Elite féminine, et d'une accession entre la Ligue B masculine et l'Elite masculine ;
- la prise en compte des classements au 12 mars 2020.
5. Le club du Grand Nancy Volley-Ball ayant été classé à la deuxième place du championnat de Ligue B masculine, rang qu'il occupait au 12 mars 2020, et n'ayant, par suite, pas pu accéder à la Ligue A masculine, dès lors qu'une seule accession a été prévue à l'issue de la saison 2019-2020, la société anonyme sportive professionnelle (SASP) Grand Nancy Volley-Ball et l'association Grand Nancy Volley-Ball demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision.
Sur le cadre juridique :
6. Aux termes de l'article L. 131-14 du code du sport : " Dans chaque discipline sportive et pour une durée déterminée, une seule fédération agréée reçoit délégation du ministre chargé des sports. " Aux termes de l'article L. 131-15 du même code : " Les fédérations délégataires : 1° Organisent les compétitions sportives à l'issue desquelles sont délivrés les titres internationaux, nationaux, régionaux ou départementaux (...). " Aux termes de l'article L. 131-16 du même code : " Les fédérations délégataires édictent : 1° Les règles techniques propres à leur discipline ainsi que les règles ayant pour objet de contrôler leur application et de sanctionner leur non-respect par les acteurs des compétitions sportives (...). " Aux termes de l'article R. 131-32 du même code : " Les règles techniques édictées par les fédérations sportives délégataires comprennent :1° Les règles du jeu applicables à la discipline sportive concernée ; / 2° Les règles d'établissement d'un classement national, régional, départemental ou autre, des sportifs, individuellement ou par équipe ; / 3° Les règles d'organisation et de déroulement des compétitions ou épreuves aboutissant à un tel classement ; / 4° Les règles d'accès et de participation des sportifs, individuellement ou par équipe, à ces compétitions et épreuves. " Par ailleurs, aux termes de l'article L. 132-1 du même code : " Les fédérations sportives délégataires peuvent créer une ligue professionnelle, pour la représentation, la gestion et la coordination des activités sportives à caractère professionnel des associations qui leur sont affiliées et des sociétés sportives (...). " Aux termes de l'article R. 132-1 du même code, une fédération sportive délégataire peut créer une ligue professionnelle dotée de la personnalité morale soit pour organiser les compétitions sportives qu'elle définit, soit pour fixer, pour les compétitions sportives qu'elle définit, leurs conditions d'organisation et celles de la participation des sportifs. En application de l'article R. 132-12 du même code, la réglementation et la gestion des compétitions mentionnées à l'article R. 132-1 relèvent de la compétence de la ligue professionnelle, sous réserve des dispositions des articles R. 132-10 et R. 132-11.
7. En confiant, à titre exclusif, aux fédérations sportives ayant reçu délégation la mission d'organiser des compétitions sur le territoire national, le législateur a chargé ces fédérations de l'exécution d'une mission de service public à caractère administratif. Les décisions procédant de l'usage par ces fédérations des prérogatives de puissance publique qui leur ont été conférées pour l'accomplissement de cette mission de service public présentent le caractère d'actes administratifs. Le pouvoir d'organiser les compétitions sportives à l'issue desquelles sont délivrés les titres internationaux, nationaux, régionaux ou départementaux, professionnelles conféré aux fédérations délégataires par l'article L. 131-16, peut être exercé par des ligues pour la participation aux compétitions qu'elles organisent. Par convention conclue entre la Fédération française de volley et la Ligue nationale de volley en application de l'article R. 132-9 du code du sport, la gestion du volley professionnel a été déléguée à la Ligue nationale de volley, notamment chargée d'organiser, de gérer et de réglementer le championnat de Ligue A et de Ligue B masculines et le championnat de Ligue A féminine. Il appartient en conséquence à la Ligue nationale de volley de réglementer ces compétitions.
Sur la demande en référé :
En ce qui concerne l'interruption définitive des championnats :
8. Lors de sa réunion du 10 avril 2020, le comité directeur de la Ligue nationale de volley a estimé, compte tenu des annonces gouvernementales et des contraintes de calendrier, et au regard de la nécessité de préserver la santé de tous les acteurs des rencontres de volley, ainsi que de l'intérêt s'attachant à ce que les clubs disposent de la visibilité nécessaire pour gérer l'intersaison et organiser la saison 2020-2021, qu'il convenait de prendre immédiatement la décision d'arrêter de façon définitive les championnats professionnels qu'elle organise.
9. En premier lieu, s'il est constant qu'aucune disposition applicable aux championnats organisés par la Ligue nationale de volley ne prévoit la possibilité d'une telle interruption, son comité directeur tire des dispositions de l'article R. 132-12 du code du sport et de celles de la convention conclue avec la Fédération française de volley la compétence pour organiser, gérer et réglementer les compétitions. Le moyen tiré de ce que la décision d'interrompre les championnats professionnels aurait requis une habilitation législative n'est, par suite, pas de nature à créer un doute sérieux, en l'état de l'instruction, sur sa légalité.
10. En deuxième lieu, si la compétence en ce qui concerne l'élaboration du calendrier des compétitions professionnelles est partagée entre la Ligue nationale de volley et la Fédération française de volley, en application de l'article R. 132-11 du code du sport et de la convention conclue entre ces deux organismes, afin, en particulier, que les dates des différentes compétitions nationales et internationales n'interfèrent pas sur le bon déroulement de chacune d'entre elles, il ne s'ensuit pas que l'interruption définitive des compétitions professionnelles nécessitait une décision conjointe de la Ligue et de la Fédération.
11. En troisième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la décision fixant les calendriers des compétitions en début de saison ne revêt pas le caractère d'une décision créatrice de droits. Elles ne peuvent donc invoquer utilement les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes desquelles l'administration ne peut abroger ou retirer de telles décisions que si elles sont illégales et dans un délai de quatre mois.
En ce qui concerne la décision de procéder à un classement arrêté au 12 mars 2020 et de procéder à des relégations et accessions sur la base de ce classement :
12. Dans le silence des textes, il appartenait au comité directeur, pour les motifs mentionnés au point 9, de déterminer, dans le cadre de son pouvoir réglementaire, les conséquences à tirer de l'interruption des championnats.
13. En premier lieu, le moyen tiré de ce que les dispositions de la " Charte d'éthique " adoptée par Fédération française de volley, aux termes desquelles, " dans leur fonctionnement général, les commissions de la FFVB et de la LNV sont marquées, notamment, par les principes d'objectivité, de neutralité et du contradictoire ", impliquaient que le club du Grand Nancy Volley-Ball aurait dû être mis à même de présenter ses observations avant l'édiction de la disposition contestée n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité
14. En deuxième lieu, s'il était loisible au comité directeur de la Ligue nationale de volley de décider que les championnats ne donneraient lieu, pour la saison 2019-2020, ni à un classement, ni à des accessions et relégations, décision qui se serait donc traduite par une " saison blanche " - solution qui a été adoptée par les ligues professionnelles d'autres sports collectifs - il pouvait légalement faire le choix d'arrêter le principe d'un tel classement, malgré la circonstance que les championnats n'aient pas pu aller jusqu'à leur terme, de fixer les règles permettant d'y procéder et de prévoir des accessions et des relégations.  Un tel choix, alors que seize des dix-huit journées de la saison régulière avait été disputées, ne saurait être regardé comme méconnaissant manifestement l'objectif d'équité et d'intégrité des compétitions sportives.
15. En troisième lieu, si les requérantes font valoir que le classement aurait dû être arrêté à l'issue de la phase aller, et non à l'issue de la dernière journée du championnat effectivement disputée, les moyens tirés de ce que la décision contestée méconnaîtrait la règle selon laquelle il existerait un principe d'unicité de chaque phase du championnat, ainsi que le principe d'égalité, et serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation, ne sont pas non plus, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de cette décision.
16. Enfin, dès lors qu'elle ne conduit pas à modifier les résultats des rencontres qui se sont antérieurement déroulées, l'application à des compétitions en cours qui ont été interrompues de règles nouvelles dont le seul objet est de permettre le classement des clubs concernés, en dérogeant aux règles qui prévoient que ce classement est arrêté à l'issue des championnats, ne saurait être regardé comme affectant une situation juridique définitivement constituée et ne revêt donc pas un caractère rétroactif. Il ne saurait être davantage soutenu qu'aurait été méconnu, en l'espèce, le principe de sécurité juridique, au motif que les règles nouvelles sont immédiatement applicables, alors que l'interruption des championnats rendait précisément nécessaire qu'elles le soient.
17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence ni de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la Ligue nationale de volley, que la requête présentée par la SASP Grand Nancy Volley-Ball et l'association Grand Nancy Volley-Ball doit être rejetée, y compris leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SASP Grand Nancy Volley-Ball le versement à la Ligue nationale de volley d'une somme de 1 500 euros au titre du même article.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la SASP Grand Nancy Volley-Ball et de l'association Grand Nancy Volley-Ball est rejetée.
Article 2 : La SASP Grand Nancy Volley-Ball versera à la Ligue nationale de volley une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SASP Grand Nancy Volley-Ball, première requérante dénommée, et à la Ligue nationale de volley.
Copie en sera adressée à la ministre des sports et à la Fédération française de volley.