Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 25 juin 2020

Vu la procédure suivante :
La société Transports Rapides Automobiles a demandé au tribunal administratif de Montreuil de condamner le département de la Seine-Saint-Denis à lui verser la somme de 825 853,91 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 29 novembre 2010 et la capitalisation des intérêts à compter du 29 novembre 2011.
Par un jugement n° 1107600 du 4 juin 2013, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 13VE02661 du 21 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé ce jugement et condamné le département de la Seine-Saint-Denis à verser à la société Transports Rapides Automobiles la somme de 825 853,91 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 29 novembre 2010 et la capitalisation de ces intérêts à compter du 29 novembre 2011.
Par un pourvoi, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 février et 22 mai 2018 et 26 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de la Seine-Saint-Denis demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la société Transports Rapides Automobiles ;
3°) de mettre à la charge de la société Transports Rapides Automobiles la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christian Fournier, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat du département de la Seine-Saint-Denis et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Transports Rapides Automobiles ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du conseil régional du 20 octobre 1994, modifiée par deux délibérations des 1er octobre 1998 et 1er octobre 2001, la région Ile-de-France a mis en place un dispositif d'aide pour l'amélioration des services de transports en commun routiers exploités par des entreprises privées ou en régie. En application de ce dispositif, la région Ile-de-France peut accorder une aide financière aux collectivités publiques ayant conclu avec une entreprise privée un contrat d'exploitation de lignes régulières d'autobus ou d'autocars ou les exploitant en régie lorsqu'elles décident de réaliser certains investissements contribuant à l'amélioration du service public de transports réguliers de voyageurs en Ile-de-France. Si l'investissement subventionné est financé par l'entreprise exploitante, le dispositif prévoit que l'aide, initialement versée à la collectivité publique maître d'ouvrage, lui est obligatoirement reversée par cette dernière.
2. Dans le cadre de ce dispositif, la société Transports Rapides Automobiles a conclu, le 8 février 1994, avec le département de la Seine-Saint-Denis un contrat d'exploitation de lignes régulières d'autobus ou d'autocars. Par avenant n° 13 à ce contrat signé le 16 janvier 2006, il a été décidé la mise en place d'équipements télébilletiques sur 147 véhicules en vue de la généralisation de la carte sans contact " Navigo ". Par avenant n° 14 à ce même contrat, signé le 29 mai 2006, il a été décidé, notamment, l'acquisition de plusieurs véhicules neufs. L'article 15.3 de cet avenant prévoit que, dans le cas où une subvention régionale n'est pas été versée à l'exploitant, les sommes correspondantes sont mises à la charge du département de la Seine-Saint-Denis. N'ayant pas reçu le financement de la région Ile-de-France correspondant à des dépenses d'investissement exposées par la société Transports Rapides Automobiles pour l'acquisition de véhicules et de matériels embarqués, le département de la Seine-Saint-Denis a, par courrier du 1er février 2011, refusé de verser à la société Transports Rapides Automobiles les sommes correspondant aux subventions prévues par les avenants n° 13 et 14. Par un jugement du 4 juin 2013, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de cette société tendant à la condamnation du département de la Seine-Saint-Denis à lui verser la somme de 825 853,91 euros, assortis des intérêts au taux légal, au titre de la responsabilité contractuelle engagée sur le fondement de l'article 15.3 de l'avenant n° 14 ou, à titre subsidiaire, du fait des carences fautives du département dans l'exécution de ses obligations contractuelles. Le département de la Seine-Saint-Denis se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 21 décembre 2017 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles a annulé ce jugement et condamné le département de la Seine-Saint-Denis à verser à la société Transports Rapides Automobiles la somme de 825 853,91 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 29 novembre 2010 et capitalisation annuelle de ces intérêts à compter du 29 novembre 2011.
En ce qui concerne le champ d'application de l'article 15.3 de l'avenant n° 14 du 29 mai 2006 :
3. Aux termes de l'article 15.3 de l'avenant n° 14 du 29 mai 2006 : " Si pour un motif non imputable à l'entreprise de transport, une subvention régionale ne pouvait être versée au maître d'ouvrage puis reversée à l'exploitant, les incidences appliquées par anticipation et correspondant à cette subvention, seront alors annulées et feront l'objet d'une régularisation. / L'exploitant établira alors un mémoire avec indication des sommes à la charge du maître d'ouvrage ". C'est sans dénaturation des stipulations de cet article et de la commune intention des parties que la cour administrative d'appel de Versailles a jugé que ces stipulations s'appliquent à l'ensemble des subventions régionales non versées au maître d'ouvrage pour des motifs non imputables à l'entreprise de transport et non aux seules subventions versées pour les investissements prévus par l'avenant n° 14 du 29 mai 2006.
En ce qui concerne l'application des avenants n° 13 et 14 :
4. D'une part, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.
5. D'autre part, aux termes du paragraphe 1 de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ". Aux termes de l'article 108 du traité : " 1. La Commission procède avec les Etats membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces Etats (...) / 2. Si (...) la Commission constate qu'une aide accordée par un Etat ou au moyen de ressources d'Etat n'est pas compatible avec le marché intérieur (...), elle décide que l'Etat intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine (...). / 3. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, (...) elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ".
6. Il résulte des stipulations énoncées au point 5, telles qu'interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes notamment dans ses arrêts du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich e.a., C-368/04, et de grande chambre du 12 février 2008, Centre d'exportation du livre français (CELF), C-199/06, que, s'il ressortit à la compétence exclusive de la Commission européenne de décider, sous le contrôle des juridictions de l'Union européenne, si une aide de la nature de celles qui sont mentionnées à l'article 107 du traité est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché intérieur, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sauvegarder, jusqu'à la décision finale de la Commission, les droits des justiciables en cas de violation de l'obligation de notification préalable des aides d'État à la Commission prévue à l'article 108, paragraphe 3. Il revient à ces juridictions de sanctionner, le cas échéant, l'illégalité de dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l'obligation que ces stipulations imposent aux Etats membres d'en notifier le projet à la Commission préalablement à toute mise à exécution. Lorsque la Commission européenne a adopté une décision devenue définitive constatant l'incompatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la sanction de cette illégalité implique la récupération de l'aide mise à exécution en méconnaissance de cette obligation. Lorsque la Commission européenne a adopté une décision devenue définitive constatant la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la sanction de cette illégalité n'implique pas la récupération de l'aide mise à exécution mais les juridictions nationales sont tenues de veiller à ce que soit mis à la charge des bénéficiaires de l'aide le paiement d'intérêts au titre de la période d'illégalité.
7. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 2 février 2017 devenue définitive, la Commission européenne a déclaré que les subventions à l'investissement qui ont été accordées par la région Ile-de-France aux collectivités publiques, telles que le département de la Seine-Saint-Denis, en contrepartie de la signature d'un avenant aux conventions d'exploitation déjà formées entre une entreprise de transport et cette collectivité publique dans le cadre des délibérations successives de 1994, 1998 et 2001 au titre de la période 1994-2008, constituent des aides d'Etat mises à exécution illégalement, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cependant, au regard de leur conformité à l'article 107, paragraphe 3, de ce traité, la Commission européenne a déclaré ces aides compatibles avec le marché intérieur. Par suite, l'absence de notification à la Commission européenne des délibérations du Conseil régional d'Ile-de-France des 20 octobre 1994, 1er octobre 1998 et 1er octobre 2001, si elle constitue un vice affectant leur légalité et implique de mettre à la charge des bénéficiaires des aides des intérêts au titre de la période d'illégalité, n'impose pas la récupération de l'aide si elle a été versée et ne fait pas obstacle à son versement si elle ne l'a pas été.
8. Eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles et compte-tenu des conséquences découlant de l'illégalité entachant les délibérations du conseil régional d'Ile-de-France qui viennent d'être énoncées, la cour administrative d'appel de Versailles, qui a suffisamment motivé son arrêt, n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que cette illégalité ne présentait pas le caractère d'un vice d'une gravité telle qu'il doive conduire à écarter les stipulations de l'avenant n° 14 au contrat d'exploitation qui ont pour objet, dans le cas où les subventions régionales n'ont pas été versées à l'exploitant, de mettre les sommes correspondantes à la charge du département de la Seine-Saint-Denis, et en décidant en conséquence que le litige portant sur ces sommes devait être tranché sur le terrain contractuel, sous réserve toutefois des intérêts au titre de la période qui précède le 2 février 2017, date de la décision de la Commission européenne déclarant les aides compatibles avec le marché intérieur dont, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, la société ne saurait revendiquer le paiement sur le terrain contractuel.
9. Il résulte de ce qui précède que le département de la Seine-Saint-Denis n'est fondé à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative de Versailles qu'il attaque qu'en tant qu'il le condamne à verser à la société Transports Rapides Automobiles les intérêts au taux légal correspondant à la somme de 825 853,91 euros à compter du 29 novembre 2010 et jusqu'au 2 février 2017, ainsi que la capitalisation des intérêts ainsi dus à chaque échéance annuelle à compter à compter du 29 novembre 2011 et jusqu'au 2 février 2017.
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler dans cette mesure l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 8 ci-dessus que la société Transports Rapides Automobiles n'a droit aux intérêts au taux légal correspondant à la somme de 825 853,91 euros que seulement à compter du 2 février 2017, date de la décision de la Commission européenne déclarant les aides régionales compatibles avec le marché intérieur, ainsi qu'à la capitalisation des intérêts ainsi dus à compter du 2 février 2018, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêt ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la société Transports Rapides Automobiles, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante pour l'essentiel. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Seine-Saint-Denis une somme de 3 000 euros à verser à la société Transports Rapides Automobiles au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 21 décembre 2017 de la cour administrative d'appel de Versailles est annulé en tant qu'il condamne le département de la Seine-Saint-Denis à verser à la société Transports Rapides Automobiles les intérêts au taux légal correspondant à la somme de 825 853,91 euros à compter du 29 novembre 2010 et jusqu'au 2 février 2017, ainsi que la capitalisation de ces intérêts.
Article 2 : La somme de 825 853,91 euros que le département de la Seine-Saint-Denis a été condamné à verser à la société Transports Rapides Automobiles portera intérêts à compter du 2 février 2017. Les intérêts échus le 2 février 2018 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 3 : Le département de la Seine-Saint-Denis versera à la société Transports Rapides Automobiles une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions du département de la Seine-Saint-Denis et le surplus des conclusions de la société Transports Rapides Automobiles relatives aux intérêts sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au département de la Seine-Saint-Denis et à la société Transports Rapides Automobiles.