Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 8 juillet 2020

Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 428271, par une ordonnance n° 1902134 du 18 février 2019, enregistrée le 19 février 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 2 février 2019 au greffe de ce tribunal, de l'Association de défense des ressources marines (ADRM).
Par cette requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 juin 2019 et 17 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'ADRM demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a rejeté sa demande, reçue le 5 novembre 2018, tendant à l'abrogation de l'arrêté du 26 octobre 2012 du ministre chargé des transports, de la mer et de la pêche déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir, en tant que cet arrêté concerne le maigre commun ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de fixer pour le maigre commun, dans le cadre de la pêche de loisir, une taille minimale de capture plus élevée qui tienne compte du droit de l'Union européenne, du meilleur avis scientifique disponible et de la charte d'engagements et d'objectifs pour une pêche de loisir écoresponsable ;
3°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de limiter les possibilités de capture du maigre commun dans le cadre de la pêche de loisir en tenant compte du meilleur avis scientifique disponible.
2° Sous le n° 428276, par une ordonnance n° 1902136 du 18 février 2019, enregistrée les 19 février 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 2 février 2019 au greffe de ce tribunal, de l'Association de défense des ressources marines (ADRM).
Par cette requête, deux nouveaux mémoires et deux mémoires en réplique, enregistrés les 18 juin, 24 juillet et 16 septembre 2019 et le 17 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'ADRM demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a rejeté sa demande, reçue le 5 novembre 2018, tendant à l'abrogation de l'arrêté du 28 janvier 2013 du ministre chargé des transports, de la mer et de la pêche déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture et de débarquement des poissons et autres organismes marins pour la pêche professionnelle, en tant que cet arrêté concerne le maigre commun ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de fixer pour le maigre commun, dans le cadre de la pêche professionnelle, une taille minimale de capture plus élevée qui tienne compte du droit de l'Union européenne et du meilleur avis scientifique disponible ;
3°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'adopter les mesures techniques d'accompagnement nécessaires pour mettre en oeuvre cette taille minimale et de prendre toute mesure de nature à assurer une gestion durable de la pêcherie en cause en tenant compte du meilleur avis scientifique disponible.
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;
- le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Philippe Ranquet, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 6 juillet 2020, présentée par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
Considérant ce qui suit :
1. L'arrêté du 26 octobre 2012 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir et l'arrêté du 28 janvier 2013 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture et de débarquement des poissons et autres organismes marins pour la pêche professionnelle fixent une taille minimale pour le maigre commun (Argyrosomus regius), respectivement, de 45 cm pour la pêche de loisir et de 30 cm pour la pêche professionnelle. Estimant ces tailles minimales insuffisantes, l'Association de défense des ressources marines (ADRM) a demandé au ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'abroger les dispositions de ces deux arrêtés relatives au maigre. Elle demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refus née du silence gardé par le ministre, sous le n° 428271, en ce qui concerne l'arrêté du 26 octobre 2012 et, sous le n° 428276, en ce qui concerne celui du 28 janvier 2013. Ses requêtes présentant à juger des questions semblables, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur le cadre juridique applicable
2. D'une part, aux termes l'article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, " garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (...) met en oeuvre l'approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin soient réduites au minimum (...) ".
3. Pour atteindre ces objectifs, le règlement (CE) n° 850/98 du Conseil du 30 mars 1998 visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins, ainsi que le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques qui s'y est substitué, prescrivent des mesures techniques de protection incluant la fixation pour certaines espèces d'une taille minimale de référence de conservation (TMRC) et délèguent dans certaines hypothèses à la Commission européenne le pouvoir de fixer cette taille. L'article 19 du règlement n° 1380/2013 du 11 décembre 2013, applicable tant à la pêche professionnelle qu'à la pêche de loisir, permet en outre à chaque Etat membre d'" adopter des mesures pour la conservation des stocks halieutiques dans les eaux de l'Union ", à la triple condition que ces mesures " a) s'appliquent uniquement aux navires de pêche battant son pavillon ou, dans le cas d'activités de pêche qui ne sont pas menées par un navire de pêche, à des personnes établies sur cette partie de son territoire auquel le traité s'applique; / b) soient compatibles avec les objectifs énoncés à l'article 2 ; / c) soient au moins aussi strictes que les mesures existantes en vertu du droit de l'Union ".
4. D'autre part, l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que " la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (...), dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement (...) ". Pour la mise en oeuvre de cette politique et sur le fondement de l'article L. 922-1 du même code, le II de son article D. 922-1 prévoit que, pour les espèces dont la pêche " est soumise à des totaux admissibles de captures (TAC) ou à un poids ou à une taille minimale de capture et de débarquement fixés par la réglementation européenne ", le ministre chargé des pêches maritimes " peut fixer par un arrêté applicable aux seuls navires battant pavillon français et aux pêcheurs à pied professionnels un poids ou une taille minimale de capture et de débarquement supérieur à celui prévu par la réglementation européenne, en tenant compte :/ 1° Des moyens à mettre en oeuvre pour garantir une gestion durable des stocks, notamment en vue d'obtenir le rendement maximum durable (RMD) ; / 2° Des orientations du marché ; / 3° Des équilibres socio-économiques. ". Pour les autres espèces, le III du même article prévoit que " lorsqu'une bonne gestion de l'espèce le rend nécessaire, le ministre peut fixer par un arrêté applicable aux seuls navires battant pavillon français un poids ou une taille minimale de capture et de débarquement ". D'autres mesures techniques de protection peuvent être prises sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre IX du livre IX du code rural et de la pêche maritime, selon le cas, par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et des autres autorités de l'Etat compétentes en vertu de son article R.* 911-3 ou par délibération du comité national ou des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins rendue obligatoire dans les conditions définies à son article L. 921-2-1, telles, notamment, que des restrictions spatiales et temporelles ou une règlementation des engins et procédés de pêche.  Enfin, aux termes de l'article R. 921-84 du même code : " La pêche maritime de loisir est soumise aux dispositions réglementaires internationales, européennes ou nationales applicables aux pêcheurs professionnels en ce qui concerne la taille minimale des captures autorisées, les caractéristiques et conditions d'emploi des engins de pêche, les modes et procédés ainsi que les zones, périodes, interdictions et arrêtés de pêche. / Le ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine peut, par arrêté, fixer des règles relatives au poids ou à la taille minima de capture des espèces de poissons et autres animaux marins propres à la pêche de loisir. Dans ce cas, ces règles ne peuvent être plus favorables que celles applicables aux pêcheurs professionnels ".
5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, lorsque les données disponibles font apparaître que, compte tenu des caractéristiques d'une pêcherie, de telles mesures, applicables aux seuls navires battant pavillon français, sont nécessaires et adéquates pour atteindre les objectifs énoncés par le droit de l'Union européenne et le droit national, notamment l'objectif de gestion durable des ressources halieutiques, il appartient aux autorités compétentes d'user du pouvoir qui leur est conféré d'instaurer des mesures techniques de protection et, en particulier, au ministre chargé des pêches maritimes de fixer une taille minimale de capture pour une espèce d'organisme marin dont la pêche n'est pas soumise à une telle taille par la réglementation européenne ou, si cette réglementation en prévoit une, de fixer une taille minimale plus élevée. Dans les deux hypothèses, si la taille minimale n'est pas obligatoirement égale à la taille moyenne de maturité de l'espèce considérée et si le ministre doit prendre en compte tant les incidences de sa fixation sur les équilibres socio-économiques du secteur que les possibilités raisonnables d'adaptation des engins et techniques de pêche, notamment en cas de pêcherie plurispécifique, cette taille doit assurer à tout le moins aux juvéniles de cette espèce une protection suffisante pour rétablir ou maintenir le stock de l'espèce à un niveau supérieur à celui qui permet d'obtenir le rendement maximal durable, compte tenu de l'ensemble des mesures techniques de protection qui s'appliquent à la même espèce.
6. Enfin, il appartient au ministre, dans la mise en oeuvre de cette compétence, qui n'implique pas des prescriptions inconditionnelles résultant du droit de l'Union européenne mais suppose l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, de veiller au respect du principe de précaution garanti par l'article 5 de la Charte de l'environnement.
Sur l'application à l'espèce
7. En premier lieu, aucune mesure prise par l'Union européenne ne fixe de TMRC pour le maigre. Contrairement à ce que soutient l'ADRM, la circonstance que des mesures existent en ce qui concerne le maillage minimal des engins de pêche ne saurait être regardée comme valant implicitement détermination d'une TMRC. Dès lors, le moyen tiré de ce que les tailles minimales de 30 cm pour la pêche professionnelle et de 45 cm pour la pêche de loisir fixées par les arrêtés contestés méconnaîtraient la condition, posée par le c) de l'article 19 du règlement n° 1380/2013 du 11 décembre 2013, d'être au moins aussi strictes que les mesures que prévoit le droit de l'Union ne peut qu'être écarté.
8. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'étude publiée en 2009 par l'IFREMER, que la très grande majorité des maigres capturés dans le golfe de Gascogne était alors d'une taille inférieure à la taille de maturité, estimée à 80 cm pour les femelles, et que cette pêche, qui capture massivement des juvéniles, était de nature à compromettre la reconstitution du stock de maigre observée au cours des années 2000. Les auteurs de l'étude préconisaient d'adopter des mesures de protection des juvéniles tout en estimant que fixer une taille minimale égale à la taille moyenne de maturité serait peu réaliste d'un point de vue technique et économique et que la taille de 30 cm proposée par le Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins de Poitou-Charentes pourrait être préférable, à condition de prendre d'autres mesures de protection et de mener des actions complémentaires en vue d'améliorer la connaissance de l'état des populations de maigre. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation indique avoir fixé la taille minimale pour la pêche professionnelle à cette valeur de 30 cm compte tenu de ce que la plupart des captures de maigre sont le fait de pêcheries capturant à titre principal d'autres espèces, avec des engins et techniques adaptés à une taille de cet ordre de grandeur, et qu'une taille plus élevée aurait dès lors pour seul effet d'augmenter les quantités de poisson rejeté mort après capture. Il ajoute avoir fixé la taille minimale pour la pêche de loisir à 45 cm, dès lors que les engins et techniques utilisés permettent une plus grande sélectivité des captures. Les seules données disponibles sur l'état du stock depuis la fixation des tailles minimales litigieuses, notamment les données relatives aux ventes à la criée collectées par FranceAgriMer, font apparaître des variations cycliques des quantités capturées, sans dégager de tendance nette à l'augmentation ou à la diminution ni fournir tous les paramètres nécessaires à une évaluation du stock au regard du rendement maximal durable.
9. Dans ces conditions, il n'est pas établi avec certitude que l'état du stock de maigre dans le golfe de Gascogne imposerait l'adoption d'une taille minimale plus élevée. En revanche, il ressort de nombreux avis scientifiques concordants produits par l'ADRM que le constat d'un " plateau " dans l'abondance des captures accompagné de variations cycliques est fréquemment révélateur de l'incapacité d'une espèce de poissons à reconstituer une population de géniteurs suffisamment stable, qui peut conduire à un effondrement brutal de la ressource pour une longue durée. Alors que ces éléments circonstanciés accréditent l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement de nature à justifier, en dépit des incertitudes subsistant sur sa réalité et sa portée en l'état des connaissances scientifiques, l'application du principe de précaution, il apparaît qu'aucune des études préconisées en 2009 par l'IFREMER n'a été réalisée ni aucune autre mesure de protection spécifique au maigre mise en oeuvre, alors que l'IFREMER recommandait, en cas de fixation de la taille minimale à 30 cm, de protéger à tout le moins les nourriceries de cette espèce. Dès lors, en refusant de reconsidérer le niveau de la taille minimale à la lumière de ces éléments alors qu'aucune autre mesure adaptée n'était prise, le ministre a méconnu les obligations découlant du principe de précaution.
10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, que l'ADRM est fondée à demander l'annulation du refus d'abroger les dispositions des arrêtés du 26 octobre 2012 et du 28 janvier 2013 relatives à la taille minimale de capture du maigre.
Sur les conclusions à fin d'injonction
11. La présente décision implique que le ministre chargé des pêches maritimes examine à nouveau la demande de l'ADRM de fixer la taille minimale de capture du maigre de manière conforme aux motifs énoncés ci-dessus, compte tenu le cas échéant des résultats d'études complémentaires et d'éventuelles autres mesures de protection qui seraient décidées. Il y a lieu, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à ce ministre de procéder à ce réexamen dans un délai d'un an à compter de la notification de la présente décision.
12. En revanche, dès lors que la présente décision se borne à annuler le refus d'abroger des dispositions relatives à la taille minimale de capture du maigre, les autres conclusions à fin d'injonction présentées par l'ADRM, tendant à ce que soit instituée une limitation des captures de maigre, ne peuvent qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Les décisions implicites du ministre de l'agriculture et de l'alimentation refusant d'abroger les dispositions des arrêtés des 26 octobre 2012 et du 28 janvier 2013 relatives à la taille minimale de capture du maigre commun sont annulées.
Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de procéder, conformément aux motifs de la présente décision, au réexamen de la demande de l'ADRM tendant à la fixation de tailles minimales de capture plus élevées pour le maigre commun dans le délai d'un an à compter de la présente décision.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de l'ADRM est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association de défense des ressources marines (ADRM) et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
Copie en sera adressée au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) et à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER).