Conseil d'État · 2ème - 7ème chambres réunies — 8 juillet 2020

Vu les procédures suivantes :
1°/ Sous le n° 437673, par une requête enregistrée le 15 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme M... F... et M. L... D... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire INTA1931378J du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à leur verser à chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2°/ Sous le n° 437804, par une requête, enregistrée le 21 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le parti Les Républicains demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire INTA1931378J du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3°/ Sous le n° 437822, par une requête, enregistrée le 21 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. E... H... et M. G... B... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire INTA1931378J du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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4°/ Sous le n° 437833, par une requête, enregistrée le 21 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Rassemblement National demande au Conseil d'Etat d'annuler la circulaire INTA1931378J du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 en tant qu'elle restreint aux communes de plus de 9 000 habitants et aux chefs-lieux d'arrondissement l'établissement par les préfets d'une grille de nuances.
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5°/ Sous le n° 437905, par une requête, enregistrée le 23 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Parti socialiste demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire INTA1931378J du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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6°/ Sous le n° 437931, par une requête, enregistrée le 24 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le parti Debout la France, M. K... A..., M. I... C... et M. N... J... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire INTA1931378J du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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7°/ Sous le n° 439074, par une requête, enregistrée le 24 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Rassemblement National demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire INTA1931378J du 3 février 2020 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 en tant, d'une part, qu'elle restreint l'attribution des nuances politiques aux candidatures présentées dans les seules communes de 3 500 habitants ou plus et chefs-lieux d'arrondissement et, d'autre part, qu'elle prescrit le rattachement de la nuance politique " Rassemblement National " au bloc de clivages " extrême droite " ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment ses articles 3 et 4 ;
- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;
- le décret n° 2014-1479 du 9 décembre 2014 ;
- le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Fabio Gennari, auditeur,
- les conclusions de Mme Sophie Roussel, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Parti socialiste ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre les circulaires du 10 décembre 2019 et du 3 février 2020 du ministre de l'intérieur relatives à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur le cadre juridique :
2. Selon l'article 9 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données " 1. Le traitement des données à caractère personnel qui révèle l'origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l'appartenance syndicale, ainsi que le traitement des données génétiques, des données biométriques aux fins d'identifier une personne physique de manière unique, des données concernant la santé ou des données concernant la vie sexuelle ou l'orientation sexuelle d'une personne physique sont interdits. / 2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas si l'une des conditions suivantes est remplie : (...) g) le traitement est nécessaire pour des motifs d'intérêt public important, sur la base du droit de l'Union ou du droit d'un État membre qui doit être proportionné à l'objectif poursuivi, respecter l'essence du droit à la protection des données et prévoir des mesures appropriées et spécifiques pour la sauvegarde des droits fondamentaux et des intérêts de la personne concernée ;(...) "
3. Aux termes de l'article 1er  du décret du 9 décembre 2014 relatif à la mise en oeuvre de deux traitements automatisés de données à caractère personnel dénommés " Application élection " et " Répertoire national des élus " : " Dans les services du ministère de l'intérieur (secrétariat général) et ceux des représentants de l'Etat dans les départements de métropole et d'outre-mer, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, sont mis en oeuvre deux traitements automatisés de données à caractère personnel concernant les candidats aux élections au suffrage universel et les mandats électoraux et fonctions électives que ces élections ont vocation à pourvoir. / Le premier traitement, appelé " Application élection ", comprend les données relatives aux candidatures enregistrées ainsi que les résultats obtenus par les candidats. / Le second traitement, appelé " Répertoire national des élus ", comprend les données relatives aux candidats proclamés élus ". En vertu de l'article 2 de ce décret, l'Application élection et le Répertoire national des élus enregistrent les données relatives, respectivement, aux candidats aux scrutins organisés pour l'élection, notamment, des conseillers municipaux, et aux titulaires d'un mandat de maire ou d'adjoint au maire, de maire ou d'adjoint au maire d'arrondissement. Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Conformément aux dispositions du IV de l'article 8 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, pour mettre en oeuvre les traitements automatisés mentionnés à l'article 1er, le ministre de l'intérieur et les représentants de l'Etat mentionnés au même article 1er peuvent collecter, conserver et traiter sur supports informatiques ou électroniques des données faisant apparaître les appartenances politiques : / 1° Des candidats à l'un des scrutins mentionnés au I de l'article 2 et des listes ou binômes de candidats sur lesquels ils ont figuré ; / 2° Des personnes détentrices de l'un des mandats ou de l'une des fonctions énumérés au II de l'article 2 ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les traitements automatisés mentionnés à l'article 1er ont pour finalités : / 1° Le suivi des candidatures enregistrées et des mandats et fonctions exercés par les élus en vue de l'information du Parlement, du Gouvernement, des représentants de l'Etat mentionnés à l'article 1er et des citoyens ; / 2° La centralisation des résultats de chaque tour de scrutin, leur conservation et leur diffusion sous forme électronique ; / (...)10° Le suivi des titulaires successifs des mandats électoraux et des fonctions exécutives locales en vue de l'information des pouvoirs publics et des citoyens ". Aux termes de l'article 5 du décret : " I. - Les données à caractère personnel et informations enregistrées portant sur les personnes mentionnées à l'article 2 sont les suivantes : / (...) / 6° Nuance politique attribuée au candidat par l'administration ; / 7° Nuance politique attribuée à la liste ou au binôme de candidats par l'administration ; / (...) / II.  Les données et informations mentionnées aux 3°, 4°, 5° et 6° du I portant sur les candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants et sur les conseillers municipaux des mêmes communes, à l'exception des maires et des conseillers communautaires, ne peuvent être enregistrées. ". Aux termes de l'article 8 du décret : " Il peut être donné communication à toute personne, sur simple demande, des données et informations mentionnées à l'article 5, à l'exception de celles qui sont prévues au 2° du I du même article. / La communication de ces données et informations s'exerce dans les conditions prévues à l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée ". Et aux termes de l'article 9 du décret : " Les droits d'accès et de rectification prévus par les articles 39 et 40 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée s'exercent auprès de l'autorité administrative qui a enregistré la candidature./ Au moment du dépôt de candidature, chaque candidat, ou candidat tête de liste, est informé : / 1° De la grille des nuances politiques retenue pour l'enregistrement des résultats de l'élection ; / 2° Du fait qu'il peut avoir accès au classement qui lui est affecté et en demander la rectification, conformément à l'article 39 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée. / Aucune demande de rectification ne peut être prise en considération pour la diffusion des résultats lorsqu'elle est présentée dans les trois jours précédant le tour de scrutin concerné ".
Sur les requêtes dirigées contre la circulaire du 10 décembre 2019 :
4. La circulaire du 10 décembre 2019 du ministre de l'intérieur relative à l'attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 a prévu que, dans les communes de 9 000 habitants et plus ainsi que dans les communes chefs-lieux d'arrondissement quelle que soit leur population, les préfets et hauts commissaires attribuent une nuance politique à chaque liste ainsi qu'à chaque candidat lors de l'enregistrement des candidatures. Cette nuance, différente de l'étiquette politique librement choisie par le candidat, est attribuée sur la base de deux grilles de nuances politiques, l'une pour les candidats, l'autre pour les listes. Ces deux grilles sont complétées par une grille de recoupement des nuances politiques par blocs de clivages (extrême gauche, gauche, autre, centre, droite, extrême droite). L'objet de cette circulaire est, selon ses termes, d'"agréger et présenter les résultats obtenus par les différents candidats et listes de candidats ", afin de présenter les résultats les plus précis possibles, les préfets et hauts commissaires étant invités à ne pas " altérer (...) le sens politique du scrutin en sous-estimant les principaux courants politiques ".
5. Cette circulaire a été abrogée et remplacée par une circulaire du 3 février 2020 du ministre de l'intérieur ayant le même objet, ne différant de la précédente que sur trois points : en premier lieu, le champ de l'attribution de nuances politiques inclut désormais les communes de 3 500 habitants ou plus ainsi que les communes chefs-lieux d'arrondissement quelle que soit leur population, en deuxième lieu, les éléments à prendre en compte pour l'attribution de la nuance " liste divers centre " ont été modifiés, enfin, la nuance " Debout la France " est désormais classée dans le bloc de clivage " droite " et non plus " extrême droite ".
6. Les requêtes dirigées contre la circulaire du 10 décembre 2019, qui a été remplacée dans les conditions précisées au point 5 et n'a fait l'objet d'aucune application, doivent être regardées comme dépourvues d'objet. Il n'y donc pas lieu d'y statuer. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat les sommes que demandent les requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 3 février 2020 :
7. En premier lieu, le ministre de l'intérieur, peut, au titre du pouvoir d'organisation des services placés sous son autorité pour la préparation et le déroulement des opérations électorales et en vue de la mise en oeuvre de deux traitements automatisés de données à caractère personnel autorisés par les dispositions citées au point 3, établir une grille des nuances politiques destinée à permettre l'agrégation des résultats des élections nécessaire à l'information des pouvoirs publics et des citoyens. Par suite, le moyen tiré de ce que le ministre de l'intérieur était incompétent pour édicter la circulaire contestée ne peut qu'être écarté.
8. En deuxième lieu, si les dispositions précitées du décret du 9 décembre 2014 autorisent le ministre de l'intérieur à collecter, conserver et traiter sur supports informatiques ou électroniques les données correspondant notamment aux nuances politiques, sous la seule réserve des dispositions prévues par le II de l'article 5 prohibant l'enregistrement des données et informations sur les candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants, elles ne sauraient, contrairement à ce qui est soutenu, être regardées comme lui imposant de mettre en oeuvre cette autorisation ni, s'il la met en oeuvre, de la mettre en oeuvre dans sa totalité. Le moyen tiré de ce qu'en ne retenant pas le seuil de 1 000 habitants ou plus pour l'attribution de nuances politiques, mais celui de 3 500 habitants ou plus ainsi que les communes chefs-lieux d'arrondissement quelle que soit leur population, la circulaire aurait méconnu le décret du 9 décembre 2014 doit, par suite, être écarté.
9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la prise en compte des communes dont la population est inférieure au seuil retenu par la décision litigieuse, qui a été utilisé pour l'attribution des nuances des candidats au scrutin de liste pour l'ensemble des élections municipales qui se sont déroulées entre 1982 et 2008, pour l'attribution de nuances politiques conduirait à une surreprésentation de la nuance " Divers ", eu égard notamment au caractère principalement local des enjeux des scrutins. Ainsi, ce seuil n'est pas manifestement de nature à compromettre les objectifs rappelés au point 4, n'a pas pour effet de dénaturer les finalités de ce traitement et ne méconnaît pas, en tout état de cause, le principe d'égalité entre les communes et les candidats, dès lors que ceux-ci sont placés dans une situation différente selon que la population des communes est au-dessous ou au-dessus de ce seuil. Il en va de même pour l'attribution d'une nuance politique dans l'ensemble des chefs-lieux, indépendamment de leur nombre d'habitants, compte tenu de la nature particulière de ces communes et de l'intérêt qui s'attache à ce que les résultats électoraux puissent y faire l'objet d'un suivi national.
10. En quatrième et dernier lieu, en rattachant la nuance politique " Rassemblement national " au bloc de clivages " extrême droite ", la circulaire attaquée ne méconnaît pas les principes de liberté des partis politiques et de sincérité du scrutin, que l'attribution d'une nuance politique différente de l'étiquette politique n'affecte pas, et n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; elle ne méconnaît pas davantage, en tout état de cause, le principe d'égalité en retenant pour cette formation un bloc de clivage différent de celui de la formation politique " Debout la France ", dont le programme diffère du sien.
11. Il résulte de ce qui précède que la requête n° 439074 doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les requêtes n°s 437673, 437804, 437822, 437833, 437905 et 437931.
Article 2 : Les conclusions présentées par ces requêtes au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La requête n° 439074 est rejetée.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme M... F..., M. E... H... et au parti Debout la France, premiers dénommés sous les n°s 437673, 437822 et 437931 ainsi qu'au parti Les Républicains, au Parti socialiste, au Rassemblement National et au ministre de l'intérieur.