Conseil d'État · 8ème - 3ème chambres réunies — 16 juillet 2020

Vu la procédure suivante :
L'association Collectif de défense du littoral 13 a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Marseille d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 novembre 2018 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé la convention conclue en vue de la concession à l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille de l'utilisation de dépendances du domaine public maritime pour une durée de 15 ans en vue de créer, au large de l'anse des Catalans à Marseille un " musée subaquatique " composé de statues immergées. Par une ordonnance n° 1902792 du 18 avril 2019, ce juge des référés, après avoir admis l'intervention en défense de l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille, a fait droit à cette demande.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 et 22 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille demande au Conseil d'Etat d'annuler les articles 2 à 4 de cette ordonnance et de mettre à la charge de l'association Collectif de défense du littoral 13 une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bastien Lignereux, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Karin Ciavaldini, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gaschignard, avocat de l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille et à Me Le Prado, avocat de l'association collectif de défense du littoral 13 ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".
2. Aux termes de l'article L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Pour l'application des articles L. 2124-1 et L. 2124-2 et sans préjudice des articles L. 2124-27 à L. 2124-30, des concessions d'utilisation du domaine public maritime comportant maintien des terrains concédés dans le domaine public peuvent être accordées. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'instruction et de délivrance de ces concessions. / Les concessions d'utilisation du domaine public maritime en dehors des ports font l'objet, avant leur approbation, d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (...) ". Aux termes de l'article R. 2124-2 de ce code : " La demande de concession est adressée au préfet. (...) ". Aux termes de l'article R. 2124-7 du même code : " Le projet fait l'objet, préalablement à son approbation, d'une enquête publique menée dans les formes prévues par les articles R. 123-2 à R. 123-27 du code de l'environnement. (...) A l'issue de l'enquête publique, la convention est approuvée par arrêté du préfet. En cas d'avis défavorable du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, le préfet peut néanmoins approuver la convention par arrêté motivé. (...) ".
3. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de Marseille que, par un arrêté du 19 novembre 2018, le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé la convention conclue avec l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille lui accordant l'utilisation de dépendances du domaine public maritime pour une durée de 15 ans en vue de créer, au large de l'anse des Catalans à Marseille un " musée subaquatique " composé de statues immergées. L'association Les amis du musée subaquatique de Marseille se pourvoit en cassation contre l'ordonnance du 18 avril 2019 par laquelle le juges des référés du tribunal administratif de Marseille a fait droit à la demande de suspension de l'exécution de cet arrêté présentée par l'association Collectif de défense du littoral 13 sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.
4. Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, dans les conditions définies par la décision n° 358994 du 4 avril 2014 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, les tiers qui se prévalent d'intérêts auxquels l'exécution du contrat est de nature à porter une atteinte directe et certaine sont recevables à contester devant le juge de l'excès de pouvoir la légalité de l'acte administratif portant approbation du contrat. Ils ne peuvent toutefois soulever, dans le cadre d'un tel recours, que des moyens tirés de vices propres à l'acte d'approbation, et non des moyens relatifs au contrat lui-même.
5. Pour prononcer la suspension de l'arrêté préfectoral approuvant, sur le fondement des dispositions réglementaires du code général de la propriété des personnes publiques citées au point 2, la convention domaniale conclue avec l'association MSM, le juge des référés du tribunal administratif a jugé qu'étaient propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de cet arrêté, le moyen tiré de la méconnaissance de l'exigence de publicité prévue par l'article L. 2122-1-4 du même code, aux termes duquel : " Lorsque la délivrance du titre mentionné à l'article L. 2122-1 intervient à la suite d'une manifestation d'intérêt spontanée, l'autorité compétente doit s'assurer au préalable par une publicité suffisante, de l'absence de toute autre manifestation d'intérêt concurrente. ", ainsi que le moyen tiré de la méconnaissance des règles de composition du dossier d'enquête publique définies par l'article R. 123-8 du code de l'environnement. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 4 que de tels moyens, mettant en cause la régularité de la procédure conduisant à la conclusion de la convention domaniale et non des vices propres à l'acte d'approbation, ne pouvaient être utilement soulevés à l'appui du recours en excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté préfectoral portant approbation de la convention. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif a méconnu son office en jugeant que ces moyens étaient de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté. Les articles 2 à 4 de son ordonnance doivent dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens du pourvoi, être annulés.
6. Il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler dans cette mesure l'affaire au titre de la procédure de référé engagée par le collectif de défense du littoral 13.
7. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que les moyens tirés de la méconnaissance de l'exigence de publicité prévue par l'article L. 2122-1-4 du code général de la propriété des personnes publiques et de la méconnaissance des règles de composition du dossier d'enquête publique définies par l'article R. 123-8 du code de l'environnement ne sauraient être regardés comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué dès lors qu'ils ne peuvent être utilement soulevés à l'appui du recours pour excès de pouvoir dirigé contre cet arrêté. Il en va par ailleurs de même des autres moyens soulevés par la demande, qui ne mettent en cause aucun vice propre à l'acte d'approbation dès lors qu'ils sont tirés, en premier lieu, du non-respect de l'obligation de procéder à une évaluation environnementale préalable du projet prévue par l'article L. 122-1 du code de l'environnement, en deuxième lieu, de la méconnaissance de la règle posée par l'article R. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques selon laquelle la concession des dépendances du domaine public maritime ne peut être conclue qu' " en vue de leur affectation à l'usage du public, à un service public ou à une opération d'intérêt général ", ainsi que de la règle, résultant de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques, selon laquelle " Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques (...) ", en troisième lieu, de l'incompatibilité de la concession domaniale avec les objectifs du plan d'action pour le milieu marin de la sous-région " Méditerranée occidentale " et, enfin, de l'erreur manifeste d'appréciation commise en accordant cette concession sans connaissance suffisante du contenu artistique du projet porté par l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille et de ses garanties financières.
8. Il en résulte, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que le collectif de défense du littoral 13 n'est pas fondé à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté préfectoral du 19 novembre 2018.
9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat et de l'association MSM qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du collectif de défense du littoral 13 la somme de 4 000 euros à verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille au titre de l'ensemble de la procédure.
D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 2 à 4 de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Marseille du 18 avril 2019 sont annulés.
Article 2 : La demande présentée par le collectif de défense du littoral 13 au juge des référés du tribunal administratif de Marseille ainsi que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 3 : Le collectif de défense du littoral 13 versera à l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association Les amis du musée subaquatique de Marseille, à l'association Collectif de défense du littoral 13 et au ministre de l'intérieur.